印尼升级土地接管行动，设定2026年目标
总统普拉博沃·苏比安托1月7日宣布，印尼计划在2026年再接管400万至500万公顷棕榈油种植园，扩大这项备受争议的整治行动。此前，已有大片土地被纳入国家控制。普拉博沃在西爪哇的一场水稻收割仪式上表示，2025年，其政府已接管在森林区域内非法经营的410万公顷种植园，来年还计划接管更多土地。
这项宣布标志着普拉博沃领导下的印尼资源治理战略显著升级。普拉博沃将自己定位为国家财富的捍卫者，反对他所称的精英阶层和外国利益集团的剥削。接管行动针对大型棕榈油企业和小农户，引发了外界对粮食安全、全球供应链以及东南亚最大经济体投资稳定性的担忧。
“我们已经控制并接管了400多万公顷违法经营的棕榈油种植园。对吧，检察官？”普拉博沃在仪式上对检察总长办公室官员说。“2026年，我们可能还会再接管400万或500万公顷。”
印尼是全球最大的棕榈油生产国，约占全球产量的57%和出口量的60%。该国棕榈油种植园总面积为1680万公顷，这意味着计划中的接管行动可能使近半数种植园受到国家直接审查或控制。
军方主导的工作组重塑棕榈油产业版图
这项接管行动由2025年1月成立的森林区域管控特别工作组负责，该工作组由军方人员、警察和国家检察官组成。国防部长夏弗里·夏姆苏丁负责监督行动，反映出普拉博沃政府扩大了军方在经济治理中的作用。
工作组拥有广泛裁量权，可识别在森林区域内无证经营的种植园，开出罚款并将土地所有权转归国家。大量被接管土地已移交给国有企业努山塔拉棕榈农业公司（Agrinas Palma Nusantara）。该公司由一家基础设施服务企业转型而来，如今按土地面积计算已成为全球最大的棕榈油公司。截至目前，约170万公顷被接管的种植园已移交给Agrinas。
此次行动规模前所未有。仅九个月内，政府接管的土地面积就大致相当于瑞士国土面积，涉及种植园、矿区特许经营权和加工设施。2025年3月，行动势头加大，政府接管了达玛棕榈集团（Duta Palma Group）的22.1万公顷土地。该集团由苏里亚·达尔马迪所有，他曾是印尼首富之一，后成为一起洗钱和腐败调查的对象。
Agrinas总裁兼董事阿古斯·苏托莫9月向议会表示，该公司庞大的土地储备中有许多尚未投入生产，已种植树木的面积不到一半。其土地组合包括大量零散小地块，单块规模不足以实现高效耕种，因此需要大量投资进行修复并提高生产力。
工作组提议允许农民继续留在被接管土地上，条件是分享收益。通常，Agrinas保留40%至45%的收益，农民获得55%至60%。但许多小农户拒绝接受这些条件，称这会使他们失去自主权，而且无法充分补偿他们数十年来的劳动和投入。
“树是我们种的，我们也辛辛苦苦照料它们，”来自苏门答腊北部的48岁农民鲁巴汉·哈西布安说。他和邻居约2000公顷农田已被接管。“我们拒绝了这个安排，以保住自主权。”广告全球市场受扰，价格预期走高
接管行动令全球棕榈油市场不安。分析人士预测，产量减少可能推动2026年全年价格上涨。印尼棕榈油出口对全球食品供应链至关重要，任何重大供应中断都将影响全球食用油、加工食品和生物燃料价格。
总部位于汉堡的预测机构Oil World执行董事托马斯·米尔克在巴厘岛的一场行业会议上预测，马来西亚基准棕榈油合约价格可能在六个月内升至每吨5000林吉特（1183.71美元）。印度Godrej International董事多拉布·米斯特里表示，如果印尼继续接管种植园并推进B50生物柴油计划，期货价格可能在1月至3月间达到每吨5500林吉特。
价格压力叠加了该行业面临的其他挑战，包括老龄树木单产下降以及重种进度缓慢。米尔克预计，印尼棕榈油产量将从2025年的4940万吨降至2026年的4900万吨，并在2027年继续下滑。
印尼棕榈油协会（Gapki）的展望更为乐观，预计在天气有利和新种植树木进入成熟期的支撑下，2026年产量将增长3%至4%。不过，该协会发言人法迪尔·哈桑承认，接管行动引发了担忧，并强调需要平衡执法力度，使其对产量的影响保持温和且短暂。
Fastmarkets分析师预计，由于土地所有权的不确定性加剧，200万至500万吨毛棕榈油（CPO）产量可能面临风险。政府已接管330万公顷土地，其中150万公顷油棕种植地已移交给Agrinas，另有180万公顷仍在核查中。
接管行动的不确定性也加大了印尼雄心勃勃的生物柴油扩张计划所面临的压力。印尼从2025年2月起将生物柴油掺混比例目标提高至40%，并计划在2026年下半年达到50%（B50）。此后，政府以仍需进一步考虑为由，将2026年的即时实施目标下调至B45；但这项政策仍将把大量棕榈油从出口市场转用于国内燃料需求。
广告米尔克估计，要达到B50要求，生物柴油生产还需额外使用220万吨棕榈油。Glenauk Economics分析师朱利安·麦吉尔表示，由于棕榈油原料与柴油之间的价差扩大，提高生物成分掺混比例可能需要将征费提高最多7.5%。
环境修复与经济不确定性
印尼政府将接管行动描述为环境修复和治理改革的必要举措。普拉博沃强调，这些行动旨在追回因非法活动流失的国家资源，并改善土地管理。过去几十年间，印尼已有数百万公顷森林消失。
2025年末，苏门答腊洪灾和山体滑坡造成1000多人死亡。毁林被认为加剧了灾情，这也为雅加达的整治行动增添了动力。环保人士长期批评棕榈油种植扩张破坏富含碳的泥炭地，以及红毛猩猩、老虎和犀牛等濒危物种的栖息地。
普拉博沃称，这项行动是捍卫数百万印尼民众利益的正确而高尚之举，并表示大片森林土地仍被企业经营者非法控制；若不加以处理，国家损失可能高达数千兆印尼盾。
然而，这项行动也引发了对投资环境和政策可预测性的重大担忧。总部位于雅加达的经济与法律研究中心执行主任比马·尤迪斯蒂拉·阿迪内加拉认为，这种做法越来越显露出普拉博沃式指令经济的特征。
比马说：“这样的做法会降低投资者的兴趣，无论是对种植园行业还是对保护领域。”所有权的不确定性以及追溯处罚的威胁，已经开始影响该行业的投资决策。
行业团体警告称，接管政策可能抑制施肥和种植方面的投资；随着养护活动受阻，产量可能在两到三个月内开始下滑。Kaleesuwari Intercontinental交易与对冲策略主管格纳纳塞卡·蒂亚加拉詹表示，如果接管行动落实，供应肯定会受到冲击。
“产量受到的影响可能比我们现在敢说的还要严重，这种风险大概更大，而不是相反，”托马斯·米尔克在巴厘岛会议上说。“这是一个非常关键、非常敏感的局面。”广告更广泛的资源民族主义趋势
棕榈油种植园接管行动是印尼大宗商品行业资源整合大趋势的一部分。政府同时也在打击非法采矿活动，以类似方式整治锡冶炼厂、镍矿和煤矿。
在锡矿领域，一个由军方支持的工作组已在邦加岛和勿里洞岛展开行动，打击海上挖泥船、非法冶炼厂，并发现被埋在地下的重型机械。此次行动之前，国有企业PT Timah的高管因监督一项持续多年的腐败计划而被定罪。该计划将非法锡矿产出的锡洗白后纳入其供应链，而PT Timah在该行业占主导地位。
尽管PT Timah卷入腐败丑闻，政府仍将查获的锡资产交由该公司管理，并任命退役陆军上校雷斯图·维迪扬托罗担任总裁兼董事。观察人士指出，这显示出一种国家整合而非真正改革的模式。
专注研究印尼军方作用的东南亚研究所尤索夫·伊萨东南亚研究院（ISEAS-Yusof Ishak Institute）访问学者马德·苏普里亚特马说：“许多观察人士认为，这实际上只是换了个说法的国有化。但风险在于，这一做法没有被承认为国有化；普拉博沃反而将其包装成执法问题。这一切都由政治因素驱动，与经济逻辑无关。”
这场整治在采矿社区引发了不同反应。一些居民欢迎非法采矿减少带来的环境改善，另一些人则失去生计，却没有其他选择。来自东勿里洞甘通的矿工阿里说：“现在没工作了。我们的日子越来越难，我以前采矿的矿坑也关闭了。他们打击非法采矿时，根本不考虑依靠锡矿生活的小人物。”
在棕榈油行业，土地分配重叠的情况很常见，一些土地虽获准用于种植，却仍被划为森林区域。许多种植园经营者表示，他们耕种的土地是多年前购买的，或是在鼓励人口迁移的政府计划下分配给他们的。
风险咨询公司Control Risks的阿赫马德·苏卡尔索诺说：“普拉博沃声称，国家收回了400万公顷土地，因为这些地块位于森林区。但事情怎么会发展到这一步？如此大面积的土地不可能在没有地方政府和军方官员批准的情况下，被棕榈油公司非法取得。”
广告财务影响与企业后果
这项接管行动对印尼政府和受影响企业都将产生重大财务影响。检察总长圣尼蒂亚尔·布尔哈努丁12月宣布，政府可能从涉及2025年接管行动的棕榈油企业收取约65亿美元罚款。
布尔哈努丁指出，2026年，政府可能从行政罚款中获得109.6万亿印尼盾（65.4亿美元）的棕榈油行业收入，以及32.63万亿印尼盾（19.5亿美元）的森林区域内采矿业务收入。工作组已从20家棕榈油企业和一家镍矿企业收取超过2.34万亿印尼盾（1.397亿美元）罚款。
根据政府公布的计算公式，种植园企业每公顷每年将被处以1497美元罚款，从土地清理开始计算；不过，油棕达到产果期需要时间，因此可免除前五年的罚款。企业面临的处罚金额可能超过其土地价值。
大型国际棕榈油企业已开始评估自身面临的风险。总部位于新加坡的农产品贸易商丰益国际表示，预计其数千公顷种植园将受到影响，目前正与有关部门协商。马来西亚上市公司IOI集团在加里曼丹经营棕榈种植园和榨油厂。该公司首席执行官李耀祖表示，今后在印尼投资前将进行更多风险评估。
据印尼检察总长办公室的数据，约有48家棕榈油企业被勒令缴纳总计约5.6亿美元罚款；另有22家矿企被勒令缴纳超过17亿美元，以将非法所得归还国家。
在镍矿领域，政府正向PT Weda Bay Nickel追讨约3万亿印尼盾（1.79亿美元）的罚款，理由是该公司在其4.5万公顷矿区中违法占用148公顷土地。该公司的最大股东为中国青山控股集团。镍矿企业的罚款标准定为每公顷38.9万美元，足以令许多仍在主导产量的小型公司破产。
据一份提交给议会的闭门报告，行业组织Gapki从会员企业处获悉，被接管种植园的收成款项全部划入Agrinas账户，而合作方要在30多天后才能收到付款。这种付款延迟给试图维持运营的企业和农民造成现金流问题。
广告要点一览
- 印尼计划在2026年再接管400万至500万公顷棕榈油种植园；2025年已接管410万公顷
- 由军方支持的工作组主导行动，并将土地移交给国有企业Agrinas Palma Nusantara。按土地面积计算，该公司现已成为全球最大的棕榈油公司
- 分析人士预计，受产量中断和生物柴油掺混要求影响，棕榈油价格可能升至每吨5000至5500林吉特
- 政府预计，2026年可从棕榈油和矿业企业收取85亿美元罚款
- 印尼生产全球57%的棕榈油，占出口量的60%，因此接管行动将对全球市场产生重大影响
- 这项行动是更广泛的资源民族主义战略的一部分，也针对锡、镍、煤炭和其他矿产行业
- 国家提出的收益分成安排可能使小农户失去自主权
- 投资者担忧政策缺乏可预测性，以及可能超过资产价值的追溯处罚
- 毁林减少带来的环境收益，与经济风险和生计受扰形成对照
