欧洲基础设施转向防御
欧洲各国政府正在改写规则，重新界定谁可以建设、拥有和运营关键基础设施。港口、铁路、电网、电信网络、数据中心及其运行所依赖的软件，如今都被视为战略资产。欧盟法院近期的一项裁决重申，与欧盟没有自由贸易协定的国家的供应商，不享有与欧洲投标方相同的准入权。瑞典率先提出计划，拟赋予地方和区域主管部门权力：当国家安全受到威胁时，可阻止与敌对国家有关联的供应商参与投标。该提案预计于2027年生效，官员表示，中国是主要关切对象。
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其他国家也在调整政策。波兰正在审议一项法案草案，拟加强对港口设施所有权和运营权的管控。中国制造的列车投入运营后，奥地利引发了更广泛的讨论，议员和监管机构呼吁强化采购和数字安全规则。在欧盟层面，新的工具和政策方案正陆续推出，以加强审查、管理风险，并推动成员国做法协调一致。这些变化反映出欧洲转向经济安全，原因包括从俄罗斯对乌克兰的战争中汲取教训，以及认识到供应链和基础设施可能被用来施加压力。
这一趋势并非全面禁止中国企业，也不是急于切断贸易。欧盟采取的是“去风险”做法：一方面更有选择地开放市场，另一方面加强国家安全审查，并在公共招标中强调互惠原则。这种立场如今正影响港口、铁路及其他战略网络的采购决策。在这些领域，控制权和数据访问权限与价格、速度同样重要。
港口和铁路为何成为安全议题
港口和铁路承载的不只是货物，也承载着能够揭示贸易流向、供应链布局以及军事和应急服务活动的数据。现代化码头依靠互联的运营技术、传感器和软件运行，这些系统可通过远程方式访问。所有权和供应商关系可能让外国实体掌握政府希望保密的运输动态和系统信息。如果供应商由外国政府所有，或其产品来自战略竞争对手，这些风险就会被视为更高。
从起重机和数据到能源与物流
自动化起重机、调度平台和数字孪生如今已是港口常见配置。远程维护和软件更新也已成为常规操作。如果供应商能够访问这套系统，就可能了解到货物的种类和运输时间、应急预案的运作方式，甚至如何干扰运营。铁路也面临类似问题。列车、信号、售票和维护平台的互联程度不断提高。负责系统维护的供应商往往掌握关键权限。
国有企业与影响力
当供应商由外国政府所有，或必须遵循其本国政府的战略指令时，控制权尤为重要。欧洲官员担心，基础设施合同可能转化为政治影响力，尤其是在与融资安排相结合时。担忧并不局限于间谍活动，还包括可能助长定向经济施压的数据访问权限、危机期间可被用来施加影响的供应链瓶颈，以及限制政策选择的长期依赖关系。这些正是欧盟各国政府在招标决策中权衡的风险。
瑞典率先赋予广泛排除权
瑞典计划明确授权地方政府在关键项目投标中考量投标方的国籍和所有权结构。如果供应商与敌对国家有关联，且存在合理的安全顾虑，主管部门可以将其排除在外。政府称，这是保障港口、铁路、IT系统、能源网络及其他基本服务的一项务实举措，同时不会对友好伙伴关闭市场。
官员表示，法院的一项裁决明确了第三国供应商参与公共招标的权利，推动了立法进程加快。国家检察官和调查人员也呼吁加强相关工具，防止高风险供应商获得敏感合同。瑞典的规则预计于2027年生效，让各机构有时间更新采购流程、安全评估和供应商审查方法。企业仍可对决定提出异议，但在影响国家韧性的采购项目中，安全标准将更加明确，也更具决定性。
波兰讨论加强港口管控
波兰领导人对该国港口设施的所有权和运营方表示担忧。这些港口对粮食出口、能源进口和国防物流至关重要。一项法案草案拟加强对战略码头所有权和运营特许权的管控。目前的模式依靠国有港务局将土地出租给私营码头运营商。决策者认为，可能需要调整这一模式，以确保国家在对经济和安全至关重要的领域保有影响力。
法案能否通过尚无定论。波兰的联合政府政治格局，以及社会对外国投资的敏感态度，都可能拖慢立法进程。这场讨论涉及的并非某一家投标方。波兰是中欧边境口岸马拉舍维奇等地中欧班列运输的重要枢纽，但中国在波兰交通运输领域的投资仍然有限。华沙长期以来在商业利益和审慎态度之间寻求平衡，既受与美国密切关系的影响，也担心某些基础设施项目主要成为中国出口通道的延伸。格但斯克港正发展为亚欧贸易的重要门户，议员希望确保港口发展不会削弱对关键资产的控制。
奥地利列车与采购争论
中国制造的客运列车在奥地利投入运营，引发了关于成本、创新与安全如何平衡的讨论。这一事件凸显了欧洲反复出现的两个议题。首先，获取源代码、远程诊断和数据可能带来交通系统安全方面的考量。其次，欧洲企业认为，外国政府支持会扭曲竞争，而欧洲投标方在中国面临壁垒，互惠原则并未得到落实。
决策者和行业团体如今正推动收紧数字安全规则、加强供应商透明度，并明确在国家安全面临风险时排除供应商的依据。目标不是拒绝竞争，而是确保竞争不会以牺牲韧性、数据保护和欧洲企业在海外公平参与市场的机会为代价。
欧盟层面的工具进一步强化
欧盟法院近期的一项裁决影响了公共采购的法律环境。裁决确认，与欧盟没有自由贸易协定的国家的企业，不能主张享有与欧盟企业或协定缔约国投标方相同的待遇。在有正当理由的情况下，尤其是在敏感领域，招标机构仍拥有广泛裁量权，可以排除这类供应商。这一裁决增强了各国政府在招标设计和供应商遴选中直接纳入国家安全评估的信心。
欧盟委员会已经制定了多项工具。《国际采购工具》允许委员会限制那些对欧洲投标方关闭本国市场的国家的企业参与欧盟公共招标。《外国补贴条例》允许委员会调查非欧盟政府提供的补贴是否造成公共招标扭曲，并在必要时采取补救措施。欧盟投资审查框架则协调各国对流入关键资产的外国直接投资进行审查。许多成员国已加强本国的审查规则，并扩大适用行业范围。
欧盟还在重点审查对国防和危机应对至关重要的基础设施。《军事机动一揽子计划》呼吁加强对道路、铁路、桥梁、隧道、港口和机场所有权及控制权的审查，因为这些设施将在部队和装备运输中发挥作用。即将出台的港口战略预计将涉及所有权、对运营系统的远程访问，以及适用于各码头的最低安全标准。这些变化与欧洲经济安全战略相一致。该战略旨在针对范围有限的关键风险，同时保持贸易开放。
欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩在2023年的一次演讲中阐述了开放与审慎之间的平衡，概括了这一做法。
我们需要去风险，而不是脱钩。
这传递的信息是，欧洲将继续与中国开展贸易，并欢迎中国在许多领域投资。不同之处在于，关键基础设施、敏感技术和战略供应链如今将从安全角度加以审视，并对参与方实施更严格的管控。
“一带一路”背景与欧洲的战略应对
自2013年以来，中国的“一带一路”倡议重塑了欧亚大陆的基础设施投资。该倡议旨在通过铁路、公路、管道和航运线路连接工厂、港口和市场。在欧洲，有两个项目在相关讨论中格外受关注。中远海运集团持有希腊比雷埃夫斯港多数股权，使其成为地中海最繁忙的码头之一。由中国融资支持的布达佩斯至贝尔格莱德铁路旨在开辟一条连接中欧与比雷埃夫斯港的更快捷路线。欧洲决策者经常以这两个项目为例，说明基础设施联系如何同时扩大商业影响范围和政治影响力。
铁路已成为中欧贸易中增长最快的海运与空运之间的中间选择。尽管持续增长，铁路货运按货运量计算仍只占很小一部分。低价值大宗货物仍主要依靠海运，最高价值货物则由空运承运。研究指出，中国对铁路线路扩张提供了大量补贴，贸易失衡持续存在，而且欧洲较老旧的网络在边境口岸面临瓶颈。这些因素使铁路在中欧贸易的大格局中仍具重要性，但总体规模有限。
地缘政治重塑了运输路线。途经哈萨克斯坦、穿越里海和高加索地区，再经土耳其进入欧盟的中间走廊日益受到重视。随着托运方寻求替代路线，各国政府也试图减少对俄罗斯方向运输路线的依赖，这条线路正获得新的投资和关注。哈萨克斯坦作为中转枢纽的作用日益增强，相关计划包括增设边境口岸、扩大铁路运力，并在阿克套建设集装箱枢纽，以疏通运输流量。
欧盟的应对之策是提供可靠的替代方案和更高标准。欧盟的基础设施计划“全球门户”旨在整合公共资金和私人资本，支持可信赖且具备环境和社会保障措施的项目。连接安哥拉、刚果民主共和国和赞比亚与大西洋的洛比托走廊，就是欧盟及其伙伴支持铁路和港口投资的一个例子。此类投资旨在发展当地价值链，而不只是开采原材料。这一思路是通过质量、透明度和长期效益展开竞争，避免造成不可持续的债务或对单一供应商形成依赖。
欧洲与产业面临的经济权衡
加强审查也会带来权衡。将某些供应商排除在关键项目之外，可能推高短期成本，或减少招标中的选择。摆脱既有供应商需要时间和资金，尤其是在备件、软件支持和培训都与现有合同绑定的情况下。决策者认为，业务中断或失去控制权的代价更高；逐步转向可信赖的供应商，能提高韧性，并加快危机期间的恢复速度。
采购官员和投资者应有的预期
港口、铁路、电信和能源招标中预计会出现更多国家安全条款。数据访问、远程维护和供应链透明度将受到更严格审查。主管部门会考察实际受益所有权、董事会控制权，以及与外国政府项目的关联。基于经济安全理由排除投标方的做法将更加普遍，合同也将更多地被设计为确保核心系统处于欧盟管辖和治理之下。
企业如何做好准备
企业可以建立合规计划，追踪供应链中的所有权结构和补贴风险。它们可以对敏感数据分级管理，确保访问控制不依赖外国支持，并为供应商受到限制的情况制定替代方案。投标方应做好证明互惠原则得到落实的准备。主管部门会询问欧洲企业能否在投标方本国市场赢得类似合同。提前准备相关论据有助于加快审查并降低不确定性。
后续关注重点
瑞典将最终确定排除供应商的权限，并为2027年实施做好准备。波兰的港口立法将检验一个成员国在保持对投资开放的同时，能够在多大程度上主张对战略资产的控制权。欧盟委员会的港口战略将为所有权监督、数据保护和码头远程访问制定基准。预计《国际采购工具》和《外国补贴条例》将在铁路、港口和能源招标中得到更多运用。
铁路走廊将继续多元化。途经中亚和高加索地区的中间走廊正在扩充运力。海运仍将是贸易的支柱，但绕开单一咽喉要道的铁路和公路线路将获得政策支持。在这些变化中，欧盟将努力维持平衡：继续与中国开展贸易，同时进一步收紧关键基础设施的防护措施，并更频繁地加以执行。
要点
- 瑞典计划从2027年起赋予新权限，将与敌对国家有关联的供应商排除在敏感基础设施招标之外。
- 欧盟法院的一项裁决重申，与欧盟没有自由贸易协定的国家的供应商，不享有与欧盟投标方相同的公共采购权利。
- 波兰正在讨论加强对港口所有权和运营的管控，但政治阻力可能拖慢法案进程。
- 奥地利使用中国制造的列车，引发了加强国家支持的铁路采购和数字安全规则的呼声。
- 欧盟层面的工具包括《国际采购工具》《外国补贴条例》以及协调开展的投资审查。
- 《军事机动一揽子计划》和即将出台的欧盟港口战略聚焦战略基础设施的所有权、控制权和数据访问权限。
- 中国参与比雷埃夫斯港和布达佩斯至贝尔格莱德铁路的项目，为欧盟有关安全和影响力的讨论提供了参考。
- 中欧铁路货运正在增长，但按货运量计算仍占很小一部分；补贴和瓶颈限制了其规模。
- 随着托运方寻求运输路线多元化，途经哈萨克斯坦和高加索地区的中间走廊日益重要。
- “全球门户”是欧盟提供可信赖基础设施替代方案的计划，强调更高标准和创造本地价值。
