合约期限远超气候目标
在亚洲，公用事业公司受煤电合约约束的时间，远超气候政策或市场趋势所显示的程度。数十年期购电协议让煤电厂持续运行，即使电网已有更便宜的风电和太阳能。在东南亚，据“淘汰煤炭发电联盟”分享的数据，50%至100%的煤电装机容量受到此类协议约束，平均还剩约9至18年才到期。由此形成一种悖论：可再生能源规模不断扩大，但煤电发电量仍居高不下，因为无论是否需要煤电厂供电，合约都要求买方照常付款。
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这种合约锁定效应已体现在区域发电数据中。过去十年，煤电在东南亚电力供应中的占比从约35%升至约45%；同期，煤电在全球发电量中的占比则从约39%降至约34%。清洁电力仍处于落后位置。可再生能源约占该地区发电量的26%，远低于约41%的全球平均水平。这一差距意味着机会流失，既无法充分减少碳排放，也错失了随着太阳能、风能和储能成本持续下降而降低系统成本的机会。
挑战不仅在技术层面，也涉及法律和财务。煤电合约旨在保障电厂所有者获得稳定收入，并为工人提供稳定就业。如果公用事业公司削减合约规定的煤电出力，为可再生能源腾出空间，就可能面临罚款，或者仍须为闲置煤电厂支付固定费用。一个国家的煤电机队相关负债可能高达数十亿美元，这也解释了为什么电网运营商往往先削减风电或太阳能，即使这意味着要支付更高的电费。
“照付不议”协议如何运作
新兴亚洲市场的大多数煤电项目都依靠长期购电协议获得融资。许多协议包含所谓的“照付不议”条款，要求买方为最低电量或容量付费，无论电厂是否运行。此类条款原本旨在通过保障20至30年的收入来降低投资风险。这种安排适用于过去的模式：大型、稳定运行的煤电机组作为电网骨干。但在现代电力系统中，可变可再生能源的供电占比不断上升，电网比固定出力更需要灵活性，这种安排已显得格格不入。
要终止或重新谈判这些协议并不容易。合约条款各不相同，但因未达到约定供电量而受到罚款的情况很常见。若项目涉及外国贷款方和投资者，购电协议还可能与政府支持协议配套，其中包含对投资者的强力保护。如果政策迫使电厂提前退役，这些条款可能引发赔偿索赔。对投资者纠纷心存顾虑的政府，往往不愿强制关闭电厂，即便气候战略要求这样做。
削减可再生能源发电的现象正在区域内蔓延
当合约规定的煤电出力占满电网容量时，可再生能源电厂就会被要求降低出力。削减可再生能源发电，即有意减少其发电量的做法，正变得越来越普遍。在清洁电力新增装机激增的中国，10月煤电和燃气发电量仍同比增长7.3%。分析人士警告，长期煤电承诺正在加剧太阳能和风电的限电现象。伍德麦肯兹预计，未来十年，中国21个省份的平均太阳能限电率将超过5%。过去一年，亚太地区包括日本、澳大利亚和印度在内的主要经济体也报告称，可再生能源限电有所增加。
限电会带来直接成本。风电和太阳能投资者的收入低于预期，可能因此减少未来投资。消费者也会受到影响，因为电力系统最终要为超出需求的电力买单：既要履行煤电合约，也要补偿无法足额输电的可再生能源项目。缺乏灵活性的煤电合约持续越久，清洁能源资产闲置、系统成本上升的风险就越大。
围绕缺乏灵活性的电厂建设的电网
煤电机组的设计初衷是长时间稳定运行，提升或降低出力的成本都很高。相比之下，可再生能源发电具有波动性。要让两者相匹配，需要更完善的调度安排、更多储能，以及能够体现灵活性价值的合约。如果没有这些改变，调度人员往往会为了避免合约罚款和技术压力而让煤电机组继续运行，随后在午间发电高峰或有风的夜间削减太阳能和风电。现代电网需要需求响应、电网互联升级、短期内在必要时使用灵活燃气调峰机组，并越来越多地依靠电池储能。同样重要的是，既有合约必须允许在可再生能源充足时减少煤电出力。
各国概况
各个市场面临的煤电合约难题各不相同，但有几种情况反复出现：合约剩余期限较长、固定费用较高，以及退役融资方面的政策不确定性。以下是几个主要国家的现状。
印度尼西亚
印度尼西亚高度依赖煤炭，拥有大量受到长期协议支持的煤电厂。政府已宣布逐步淘汰煤炭的目标，并设计了一个数十亿美元规模的公正能源转型伙伴关系来提供帮助。但进展并不均衡。由于国际融资拨付缓慢，到2030年退役约6.7吉瓦装机容量的计划面临风险。国有电力公司PLN仍须为部分电厂未使用的容量付费，这是上一轮投资周期建设过度造成的，最终由消费者和国家承担。Ember的分析人士表示，到2040年逐步淘汰煤电，需要每年退役约3吉瓦煤电装机，并迅速扩大可再生能源建设，尤其是太阳能与电池储能，从而使清洁电力到2040年约占能源结构的65%。印度尼西亚还在试行提前退役交易，包括一项与亚洲开发银行“能源转型机制”相关的协议。该模式依靠以较低成本为煤炭资产再融资、提前偿还投资者，并在原合约允许的时间之前关闭机组。
越南
越南已签署高级别承诺，计划从煤炭转向清洁能源，其投资环境相对有利。对电力短缺的担忧让政策制定者在快速关闭煤电机组问题上保持谨慎。研究人员认为，近期最务实的措施是停止新增煤电装机、提高现有可再生能源的利用率，并改革合约，使煤电厂减少运行时数时不会触发罚款。目标是在保障供电的同时，为更多风电和太阳能腾出空间并降低限电风险。
菲律宾
菲律宾于2020年禁止新建煤电项目，但当时已进入建设流程的电厂仍继续推进，并签订了期限很长的合约。巴丹省的GNPower Dinginin电厂体现了这种锁定效应。提前终止大型煤电合约，计入未偿债务、税款和利润损失后，成本可能高达数亿美元。这些成本通常会转嫁给电力用户。东南亚各地的煤炭资产有很大一部分由国有实体持有；与拥有公共机构收购合约的较富裕国家不同，区域内许多政府缺乏这样的财政空间。因此，混合融资和多边支持对任何退役计划都至关重要。
印度
印度正快速扩大太阳能和风电装机，但各邦购电方仍在准备与煤电企业签订新的长期协议。随着清洁能源发电增长，零售电力供应商面临为利用不足的煤电资产支付高额固定费用的风险。包括Ember和Climate Trends在内的智库认为，配电公司需要重新设计资源规划，转向灵活的合约安排，以便在清洁电力可用时优先使用。若不作出这种转变，限电和资产搁浅风险将会增加。
资金、法律与成本承担者
每座煤电厂背后都有一套融资结构。在许多情况下，项目由外国投资者和贷款方支持，东道国政府则通过合约和担保为其提供支持。世界资源研究所的研究揭示了一个棘手的现实：许多投资协议要求东道国政府对导致电厂提前关闭的政策行动向投资者作出补偿。这会大幅削弱政府迅速采取行动的意愿。财政空间有限的政府不太可能承担巨额赔偿责任，也不愿在国际仲裁庭上应对投资者纠纷。过去投资制度的法律设计并未考虑气候目标。
不过，仍有可行路径。政府可以主导有序谈判，让所有利益相关方参与其中，包括电厂所有者、贷款方和开发银行。中国、日本和韩国等主要外国投资者的母国也可以提供帮助，特别是因为这些国家的国有银行为东南亚许多煤电机组提供了融资。多边开发银行可以提供优惠资本、法律支持和风险保险，打破僵局。提前退役很少能在各方毫无妥协的情况下实现，但已有先例出现，包括印度尼西亚和智利的相关协议，这些协议将较低利率与更快减排挂钩。
提前退役为何一再受阻
这个想法很简单：提前关闭电厂，并用清洁能源替代。实际操作中，必须有人补偿投资者因运营年限减少而遭受的损失，或者修改合约条款。捐助方的规则限制了使用公共资金收购煤炭资产。私人贷款方则面临因出资让煤电厂关闭而产生的声誉风险。这些限制拖慢了提前退役计划的进展，也迫使规划者转而采用其他工具，例如加快新增可再生能源装机，同时尝试在现有合约约束下缩短煤电厂的运行时间。
如何解锁合约而不让预算不堪重负
新的金融和法律工具旨在重组煤电合约，让清洁电力以更低成本扩大规模。RMI的分析提出了三种务实路径。第一，通过为煤电资产再融资并更快偿还投资者，提前终止煤电购电协议，使电厂提前数年退役。第二，以清洁能源合约替代煤电合约，让债务偿付和收益与新的可再生能源及储能挂钩，以填补供电缺口。第三，重组煤电合约，在电厂关闭前减少排放，例如降低最低购电量、减少必须运行时数、使付款与实际调度相匹配，同时设定明确的退役日期。
这些方案依靠煤炭转型机制，结合优惠贷款和商业资本，在控制消费者和纳税人负担的同时，尽量保障投资者不受损失。一些结构安排，例如有序转型工具，可以为转型留出数年时间，用于建设清洁能源装机并大幅减少煤电运行时间。在适当政策支持下，这些工具可以帮助特定电厂减排80%或更多，部分情况下甚至超过90%。关键在于设计出具有融资可行性、能够协调公用事业公司、电厂所有者、贷款方和监管机构利益的方案。
提高合约灵活性
合约灵活性与融资同样重要。在煤炭为主的时代签订的购电协议，往往默认煤电机组承担基荷，并保持较高的容量系数。在可再生能源优先的系统中，这些安排会变成负担。监管机构可以要求新签和重新谈判的合约纳入经济调度权、降低最低购电量、以灵活性而非固定出力为依据支付绩效费用，并允许在可再生能源充足时暂停煤电出力。输电投资和区域电网互联可以扩大太阳能和风电盈余电力的市场。储能和需求响应则能把用电转移到可再生能源供应充足的时段。
利用转型信用和碳市场
如果避免排放具有经济价值，提前退役交易就更容易获得融资。与可核实的停运挂钩的转型信用，可以降低再融资和退役成本。亚洲开发银行的“能源转型机制”等计划，旨在将低成本资本与可衡量的减排及明确的退役时间表结合起来。必须谨慎设计，确保信用反映的是真实且额外的减排，并让电厂周边社区获得切实利益。
能源安全与就业
对供电可靠性和就业的担忧，在煤电辩论中影响很大。但通过规划，这些问题可以解决。保障可靠供电不只是依靠基荷机组，还需要能够迅速应对供需变化的资源。电池、必要时作为过渡手段的灵活燃气发电能力、电网加固和更准确的预测都有帮助。政策可以要求煤电机组近期以更灵活的方式运行，降低最低稳定出力并加快爬坡，从而减少可再生能源发电浪费。
每项计划都必须纳入公正转型。依赖煤炭的省份和社区需要投资新兴产业、培训和有针对性的支持。可以安排退役时间表，尽量减少社会影响。对于给当地健康造成重大风险的电厂，尽早采取行动能够立即带来益处。对工人和受影响企业的支持应纳入转型融资，而不是事后才考虑。
这些电厂真的太年轻，不适合退役吗
一种常见说法是，东南亚煤电机队太年轻，不能关闭。新的分析对这一假设提出了质疑。全球能源监测组织预计，到2040年，东南亚煤电机组的平均年龄将达到约28年。如果政策引导电力系统转向清洁能源，大多数电厂届时都将进入通常的退役年限范围。停止新增煤电至关重要。如果不再增加装机，到2040年，机队中未满20年的电厂只会占很小一部分。金融研究还显示，在适当政策和融资支持下，一些机组即使在投运十几年的时候退役，并以可再生能源和储能替代，也可能具有成本效益，且不会推高批发电价。
负责全球能源监测组织“全球煤电厂追踪项目”的克里斯汀·希勒反驳了“年轻就不能退役”的说法。
全球能源监测组织的克里斯汀·希勒表示：“认为东南亚煤电厂太年轻、不能退役，是一种误解。”
这一观点与其他地区的实际经验相符：一旦合约和政策协调一致，煤电就能迅速退出。东南亚的下一步是把试点交易转化为可规模化的计划，并确保无论是煤电还是清洁能源的新合约，从一开始就纳入灵活性要求。如果不改革，该地区可能要为煤电厂付两次钱，一次是固定费用，另一次则体现在未充分利用的可再生能源成本中。通过改革，该地区可以更快减排、吸引投资、改善公共健康，同时保障供电。
要点
- 东南亚50%至100%的煤电装机受购电协议约束，平均还剩9至18年才到期。
- 过去十年，煤电在东南亚电力供应中的占比升至约45%，而全球煤电占比则降至约34%。
- 可再生能源约占东南亚发电量的26%，全球平均水平约为41%；煤电合约挤占清洁电力空间是原因之一。
- 中国、日本、澳大利亚和印度报告称，可再生能源限电有所增加，长期煤电承诺限制了电网灵活性。
- 解除煤电合约会触发罚款和赔偿索赔，尤其是在外国投资者受到保护的情况下，这拖慢了提前退役进程。
- 印度尼西亚的煤电减量计划面临资金拨付延迟。分析人士表示，到2040年逐步退出煤电，需要每年退役约3吉瓦煤电装机，并将可再生能源占比提高到约65%。
- RMI等机构提出了多种解锁合约的工具，包括提前终止、以清洁能源合约替代，以及通过重组合约减少排放。
- 转型融资和碳信用可以降低退役成本；新的合约规则则应优先考虑灵活性和经济调度。
- 全球能源监测组织发现，到2040年，东南亚煤电厂的平均年龄将接近常见退役年限；在适当政策下，提前关闭具有可行性。
