中国在非洲的建设力量为何依然强劲
自2019年以来，中国银行大幅减少了对非洲基础设施项目的支持，但中国建筑企业仍是非洲大陆最活跃的承包商之一。2000年至2019年，中国融资方提供的交通领域融资总额接近500亿美元。此后，承诺提供的资金约为60亿美元。尽管融资规模有所收缩，中国企业仍持续在肯尼亚、埃塞俄比亚和加纳等市场中标。它们通过改变运营方式实现这一点。如今的策略不再局限于依赖政策性银行，还包括参与由各类贷款方融资的公开竞标、深化与当地决策者的联系，以及同国际企业和多边融资机构建立合作关系。
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在中国、肯尼亚和加纳开展的实地研究显示，有三种常见策略。首先，企业利用与中国政府的关系进入新市场、提升信誉，尤其是在大型铁路、港口和公路项目中。其次，它们与其他跨国企业、地区组织和国际融资方建立以信任为基础的商业关系，以争取未由中国贷款资助的项目。第三，它们与当地政界人士、公职人员、商界人士和中间人建立日常联系，借助这些关系判断政治风向，并在招标公告发布前参与项目规划。成功的企业会根据形势变化在这些策略之间灵活切换。中国企业能够保持韧性，原因在于这种灵活性，而非仅仅依靠国家支持。
融资环境如何变化
非洲基础设施领域曾经充裕的政府支持型贷款方案，如今已不复以往。北京调整了对外贷款政策。非洲债务压力加剧、风险环境趋严，使新的主权借贷变得更加审慎。承包商仍在竞标大型公路、港口和发电厂项目，但如今的交易往往涉及商业贷款、政府与社会资本合作，以及开发银行和出口信贷机构提供的混合融资。过去依赖与中国贷款方捆绑的交钥匙项目的中国企业，如今必须在东道国政府和多边融资方制定的规则下竞争。
这一转变促使中国企业采用新策略。许多企业现在提出涵盖设计、建设以及长期运营和维护的全生命周期合同。一些企业持有少数股权，以便与东道国政府利益保持一致。另一些企业则通过在不同国家之间调配机械设备和施工队伍、建立符合招标要求的本地供应商网络来降低成本。企业也会带入自身熟悉的技术标准。东非铁路项目采用了标准轨距，以及信号系统和机车车辆等领域的中国规范，这有助于降低成本，并让熟悉这些系统的企业更容易开展运营。
中国企业凭借哪些策略保持竞争力
中国企业通常会结合三种做法：在有助于打开市场时利用与国家的关系；在全球企业和融资方的合作能够带来更多机会时寻求伙伴关系；通过投资于与当地各方的日常联系，提前了解需求、及早参与项目规划，并应对复杂的官僚体系。能够灵活运用这些做法，而非依赖单一路径的企业，仍在不断拓展业务。
借助政府关系进入新市场
与政府的联系往往是打开市场的跳板。在肯尼亚，中国路桥工程有限责任公司于20世纪80年代设立据点，起初是一家分包商。几十年后，该公司成为内罗毕至蒙巴萨标准轨铁路的主承包商。主权担保贷款为其带来大型项目，也使其凭借承建复杂工程树立了声誉。在加纳，中国港湾工程有限责任公司于2010年代通过一项由中国融资的项目进入当地市场。以此为依托，该公司与各部委及私营部门建立联系，随后利用这些网络争取其他不依赖北京贷款方的项目。
这种做法类似于东非早期大型铁路项目的发展路径。在亚的斯亚贝巴至吉布提铁路和肯尼亚标准轨铁路项目中，中国企业负责从设计、建设到初期运营的整条业务链。它们培训当地员工，引进自己熟悉的设备和标准，并争取管理权以稳定运营。融资方式也随着时间推移发生变化，从无息国家贷款转向出口信贷支持的商业贷款。政府关系帮助企业进入市场，但项目执行越来越需要遵循商业纪律。
携手全球和地区伙伴
站稳脚跟后，许多中国企业拓展合作关系。在加纳，中国港湾工程有限责任公司与西方跨国企业联手中标港口项目，向市场表明其能够按照国际标准和共同治理机制交付项目。在肯尼亚，中国路桥工程有限责任公司也参与中国融资项目以外的国际招标，往往通过重复利用已部署在该地区的设备和熟练团队来降低成本。
调查数据显示了这类活动的规模和市场重点。非洲有超过1万家中资企业，其中大多数为民营企业，面向当地需求经营。它们涉足建筑、制造、服务和房地产等行业，许多企业实现了盈利。这些企业的员工主要是非洲人，许多企业还提供学徒岗位和技能培训。与此同时，本地材料采购比例和非洲籍管理人员占比仍落后于当地员工占比。东道国希望通过采购规则和产业政策缩小这一差距。
通过当地政治关系和日常往来开展业务
中国企业也会投资于与当地权力掮客的日常往来。公司负责人经常与政界人士和高级官员会面，了解从工业园区、住房到港口通道等领域的优先事项。在一些情况下，企业会在招标前开展可行性研究，从而提前掌握成本和设计方案。当地中间人和顾问则帮助企业熟悉采购流程、许可申请和环境审批。这些关系可以加快项目进程，但也凸显出建立透明流程和监督机制的必要性，以防出现偏袒或不遵守标准的情况。
铁路和港口案例
蒙巴萨至内罗毕铁路展现了建设完成后进入运营阶段的情况。据运营方介绍，该线路于2017年开通，此后长期保持安全运营。客运和货运量均有所增长。该项目也被认为创造了就业机会、促进了技能转移，其中包括培训数千名标准轨铁路技术人员。铁路采用中国技术、设备和管理模式，运营方因此能够依托熟悉的平台管理维护和升级工作。肯尼亚的经验体现了一种更广泛的趋势：中国承包商转向长期运营和维护，这一角色能深化其与东道国机构的联系，也要求持续稳定地交付服务。
中国资本也在回流老旧铁路基础设施。建于20世纪70年代的坦赞铁路计划进行大规模改造，并与一家中国建筑企业建立新的运营安排。这条全长1860公里的铁路连接赞比亚铜带省和达累斯萨拉姆港。改造计划包括修复轨道、建设维修车间，以及引进新的机车、客车和货车。升级后，这条铁路将为铜和钴出口至印度洋提供更快捷的通道，并缓解南部非洲拥堵线路的压力。它也将与美国、欧洲和日本支持的其他跨境运输走廊展开直接竞争。对中国承包商而言，这不仅是一项建设工程，更是一场运营层面的押注，赌的是这条走廊能够从竞争线路手中争取到货运量。
港口投资与铁路升级相伴而行。从西非深水港到印度洋枢纽，中国建筑企业已建设或扩建数十座非洲港口。这些项目往往还配有综合物流设施、工业区或铁路连接线。安全分析人士指出，部分港口按照特定规格建造，若未来政策允许，可能用于军事支援。中国已在吉布提设有保障基地，并在非洲大陆各地停靠海军舰艇，进行演习和访问。不过，是否准许使用港口最终由东道国政府决定。这场讨论凸显了港口特许经营透明化、明确使用和准入规则，以及对兼具商业和国家安全用途的基础设施开展独立监督的重要性。
建设之外，安保和服务业也随项目而来
随着中国项目扩展到风险更高的地区，为其提供保护的安保行业也随之发展。如今，中国安保公司在多个非洲国家运营，为水电站、矿山、铁路和住宅项目提供安保服务。许多公司从前军方单位招募人员，并与中国国家机构保持密切联系。其职责包括周界安保、车队护送和突发事件响应。在一些国家，该行业扩张的速度已经快于监管规则的明确程度，这引发了有关问责以及在外资所有的场地使用武力的担忧。
安保最终属于国家主权职能。东道国政府可以要求外国安保承包商取得许可，并符合背景审查和培训标准；还可以制定携带武器的规则，并要求其与当地警方协调。在项目改变土地用途或限制通行的地区，企业可被要求公布事件报告，并建立社区沟通机制。明确的规则既能保护当地社区和投资者，也能降低恶性事件损害公众对长期基础设施合作伙伴信任的风险。
当地影响：就业、技能和社会风险
中国企业已成为非洲重要的雇主。调查证据显示，中国企业近九成员工为当地人。在需要熟练劳动力的行业，许多企业提供学徒岗位和在岗培训，往往还会引入新的技术、设备和管理体系，从而提升生产率。大型交通项目已培训数千名非洲技术人员和管理人员，培养出一批能够运营和维护复杂资产的专业人才。
这类影响的质量并不一致。受调查企业的投入品约有一半来自当地，非洲籍管理人员在当地管理人员中的占比则不到一半。政策制定者希望通过本地含量目标、供应商发展计划和管理培训来提高这些比例。对矿区的研究呈现出复杂的图景。中国企业运营的矿山周边社区报告称，铺装道路和自来水管网覆盖率更高，这反映出企业投资以及矿山带动的公共工程。同一地区也报告称失业率更高、反华情绪更强。简言之，发展成效取决于项目设计是否合理、利益如何分配，以及环境成本如何管理。
人权问题又增添了一层挑战。一家全球监测组织记录了2013年至2020年间数百起针对中国企业海外经营活动的指控，其中非洲占比超过四分之一。最常被提及的问题包括生计受损、环境影响评估不充分和劳资纠纷，尤其集中在采矿、能源和建筑行业。只有少数企业作出了详细回应。许多企业表示自己遵守当地法律，而这些法律可能执行不力。企业加强透明度和信息披露政策，在项目启动前和实施过程中持续评估风险，并在项目所在地建立有效的申诉机制，都有助于及早解决问题、建立社区信任。
关键矿产引发新的竞争
电动汽车、电网储能和可再生能源技术对矿产的需求不断增长，使非洲成为全球争夺钴、锂、镍、铜和稀土的核心地区。中国企业在一些关键国家掌控的矿产开采份额不断上升，在加工产能中占据的份额更高。在刚果民主共和国，中国企业在钴和铜资产中占据主导地位，多个钴加工厂也在矿山周边运营。大量高价值精炼仍在中国进行，为服务于中国和全球制造商的电池及技术供应链提供原料。
美国及其伙伴正试图建立替代供应链。新的倡议为运输南部非洲铜和钴的走廊提供铁路和港口升级资金。政府支持的贷款方通过贷款和担保支持私营企业，新的矿产资源丰富国家合作协议则旨在吸引投资者。这些努力目前仍不及中国的布局规模，但标志着项目融资和治理方式正在持续改变。在相关竞标中，环境和社会标准往往被重点强调，可能影响东道国政府起草招标文件和谈判长期合同的方式。
以资源换基础设施的交易仍受到审视。过去，贷款有时与采矿权挂钩，并通过矿产偿还，这种结构引发了关于透明度、资金使用效益和环境保障措施的争论。一些政府已收紧规定，以鼓励在国内加工。例如，津巴布韦和纳米比亚限制未经加工的锂出口，以推动当地加工厂建设。执法力度可能不一，强大利益方也未必会迅速调整。大方向已经明确：非洲国家希望将更多价值留在国内，减少不透明的合同，并建立鼓励投资者建设一体化产业生态体系的制度框架。
非洲各国政府现在可以采取什么行动
新的现实是，中国企业的行事方式已与西方同行颇为相似：参与公开招标、与全球企业合作，并推动政府与社会资本合作项目。非洲政府若制定明确规则并持续严格执行，就有更大空间影响项目结果。目标不是在地缘政治中选边站队，而是以更好的条件争取更优质的项目，推动产业战略和公共福祉。
- 开展公开、竞争性的招标，使用标准化文件，并公开合同和受益所有人信息。公布投标评估结果和授标理由，以增强信心、减少争议。
- 采用全生命周期成本评估。比较资产整个生命周期的总成本，而不只是前期价格，并纳入运营、维护和退役计划。
- 设定可衡量的本地含量和技能培养目标。要求制定培训计划、提供学徒岗位并建立非洲籍管理人员晋升渠道。支持供应商发展，帮助当地企业达到质量和安全标准。
- 加强环境和社会保障。要求开展独立影响评估、社区协商并建立申诉机制。将资金拨付与合规里程碑挂钩。
- 加强债务管理。对任何由国家担保的贷款开展可信的项目评估和压力测试。条件适合时，优先采用能够隔离风险的项目融资结构。
- 明确外国安保服务提供方的规则。为企业发放许可，制定培训和行为标准，并要求其与当地警方协调。公布事件报告，以遏制不当行为。
- 推动港口、铁路和电力互联的区域标准。与邻国协调准入规则和关税，让各条走廊通过服务质量和效率开展竞争。
- 鼓励在采矿业中开展包含技术转让和本地加工的合资合作。对承诺建设下游加工厂和开展研究合作的投资者给予支持。
- 提升监管能力。加大对采购机构、独立监管机构和审计机构的投入，确保不论承包商来自哪个国家，规则都能得到一致执行。
要点速览
- 中国在非洲的交通领域融资额从2000年至2019年的约500亿美元降至2019年以来的约60亿美元，但中国企业仍持续赢得重大合同。
- 三种策略支撑其业务扩张：借助政府关系进入市场、与全球参与者建立合作，以及与当地权力掮客保持日常联系。
- 肯尼亚标准轨铁路和计划改造的坦赞铁路，体现出向全生命周期运营和商业化交易结构的转变。
- 中国企业参与建设和运营的港口不断增加，透明化特许经营和加强安保监督的呼声也随之升高。
- 中国企业员工以非洲人为主，并提供培训，但本地采购和非洲籍管理人员代表性仍显不足。
- 中国项目周边矿区社区的基础设施有所改善，但失业率和反华情绪也更高，影响喜忧参半。
- 人权指控主要涉及生计、环境评估和劳工问题，企业回应有限。
- 关键矿产引发更广泛的竞争：中国主导刚果铜带的加工和主要资产，美国及其伙伴则扩大替代运输走廊和融资规模。
- 非洲政府可通过公开招标、全生命周期成本评估、严格保障措施、本地含量目标和增强监管能力，争取留住更多价值。
