森林中的愿景
在印度尼西亚婆罗洲东加里曼丹的热带森林深处，印尼正试图在那里建设自己的未来。新首都努桑塔拉的规划建设区绵延近1,000平方英里，面积约为纽约市的三倍。其中心矗立着一座高250英尺的金属结构，造型仿照加鲁达——一种形似鹰的神话之鸟，也是印度尼西亚的国家象征。这座高耸的纪念建筑俯瞰总统府，周围环绕着覆有植物的白色办公楼和一座外形宛如宇宙飞船的未来风格银行。
这座城市代表着一次雄心勃勃的重新出发。印尼现首都雅加达已成为全球人口最多的城市，大雅加达地区人口超过4,000万。这里长期饱受交通拥堵之苦，据估算，每年因此造成的经济损失达45亿美元；严重的空气污染之外，还有更关乎生存的威胁：地面正在下沉。雅加达部分地区每年下沉3至10厘米，目前约40%的城区已低于海平面，越来越容易受到洪水和海平面上升的影响。
2019年，时任总统佐科·维多多宣布了应对方案：从零开始建设一座全新的首都，由可再生能源驱动，并通过先进技术进行管理。工程于2022年启动，最初计划在2024年8月启用这座城市。期限到来时，庆祝活动规模缩小，许多建筑仍未完工。如今，核心政府区已接近建成，但更广阔的都市区只有约15万人居住，其中大多是建筑工人和长期居住于此的村民。新城核心区仅有1万名居民，其中包括约1,000名公务员。
从国家首都到政治首都
普拉博沃·苏比安托总统于2024年10月就职，今年1月才首次视察建设现场，距离他上任已一年多。这趟经过精心安排的行程包括在当地过夜，意在明确传达他对项目的支持。访问期间，普拉博沃重申支持这项约320亿美元的开发计划，并提出新目标，计划在2028年前建成议会和法院大楼。
Permata银行经济学家约书亚·帕尔德德形容，总统在当地过夜并高调亮相，是有意向外界传递信息。
这是一个表明掌控权归属、项目不可逆转的政治信号
然而，此次访问正值外界对资金和政治意愿的担忧日益加剧之际。与上一年相比，2026年该项目的国家拨款削减了一半。此外，普拉博沃签署了一项规定，指定努桑塔拉在2028年前成为印尼的政治首都。这一表述与此前称其为国家首都的说法相比，出现了微妙但重要的变化。此举令立法者和政策专家感到困惑，他们担心这意味着项目的重要性有所降低。
努桑塔拉首都管理局局长巴苏基·哈迪穆约诺驳斥了有关这座城市可能沦为鬼城的担忧。
别担心。项目会继续推进。
议会和司法机构大楼明年完工后，总统计划于2028年迁往努桑塔拉。有关部门计划今年再迁入4,100名公务员，但这远低于原定在2029年前迁入120万居民的目标。学校、公务员家庭住房、购物中心和娱乐场所等必要配套设施仍大多缺位。
环保承诺与现实困境
努桑塔拉被宣传为一座森林城市，规划要求通过重新造林保留65%的森林面积，另将10%的土地用于公园和粮食生产。政府希望这座城市在2030年前成为净碳汇，并在2045年前实现碳中和，进度快于印尼2060年实现净零排放的全国目标。维多多总统称，这是印尼致力于应对气候变化的体现。
然而，环保组织描绘了另一番景象。印尼环境论坛WALHI报告称，建设工程已导致巴厘巴板湾周边红树林遭到砍伐。WALHI东加里曼丹分会执行主任法图尔·罗齐琴·芬指出，生态破坏将殃及脆弱物种。
受影响最严重的将是我们所说的‘沉默的受害者’，包括红树林生态系统、长鼻猴和加里曼丹长臂猿。
加里曼丹长臂猿是当地特有的濒危灵长类动物。据报，从苏拉威西运来的建筑材料已导致当地洪水和扬尘污染加剧，这与绿色开发的宣传相矛盾。
非法采矿是另一项挑战。一个特别工作组报告称，努桑塔拉周边超过13,000公顷森林遭到非法采矿和农业经营破坏。监察长埃德加·迪波内戈罗表示，8,338公顷土地遭非法农场破坏，另有4,236公顷被非法矿场毁坏。政府已设立监测站，并承诺修复退化土地，但批评者质疑政府是否有决心对抗实力雄厚的采矿利益集团。
原住民权利与圣地
这项开发计划威胁到世代居住在这些森林中的原住民社区。印尼群岛原住民联盟（AMAN）估计，超过20,000名原住民可能面临迁离。约800户巴厘族家庭居住在项目区域内，其中包括塞帕库拉马村。
51岁的巴厘族人西亚姆西亚和她的丈夫潘迪住在塞帕库拉马自家的农场里，房子由混凝土砌块建成。他们种植木薯、香蕉、四季豆和果树。对他们而言，这片土地承载着深厚的家族记忆：西亚姆西亚的父母和祖父母都葬在村里的墓地。附近塞帕库河里有一块形似犀牛的岩石，当地称为巴图巴多克，是巴厘族人的圣地。如今，这块岩石位于一处水处理设施院内，社区被一道为防洪而建的混凝土墙隔开，无法再接近。
这道墙阻断了村民使用河水的通道，他们过去一直在那里洗澡、洗衣。城市虽提供免费过滤水，但居民必须付费在家中安装管道。许多人选择收集雨水，或购买送上门的水箱供水。市政府官员已告知西亚姆西亚和潘迪等居民，他们最终需要把土地卖给项目方。53岁的潘迪仍不愿出售。
政府也许能补偿我的植物，甚至房子。但我的记忆、我的历史，政府能拿什么来替代？
近期的法律进展使土地征收变得更加复杂。去年11月，宪法法院推翻了2024年的一项法令。该法令曾授予投资者最长190年的土地经营权，法院裁定这些特权违宪。提出诉讼的是达雅克族原住民代表斯特帕努斯·费比安·巴巴罗和另一名居民。法院命令努桑塔拉遵守国家法规，将土地经营权期限限制在最长95年。原住民团体对裁决表示欢迎，开发商则认为这可能会阻碍投资。
国际投资与中国的作用
努桑塔拉项目预计总成本为330亿美元，国家预算只能承担约19%。其余资金必须来自私人和外国投资，但这一目标一直难以实现。批评者称该项目是“白象工程”，理由是它未能吸引足够的私人投资。
中国已成为重要的国际合作伙伴。截至2025年5月，中国企业已在努桑塔拉投资近70万亿印尼盾（约43亿美元）。2024年末，德隆尼克斯集团成为首个动工的外国投资者，投资建设一座综合商业项目。中国企业还表示有意参与交通、能源、数字系统和工业开发。
两个由中方牵头的大型联合体正通过公私合作模式推进综合交通项目：一个是中国港湾工程公司与IJM组成的联合体，另一个由中国建筑工程总公司与中国中铁股份有限公司组成，两个项目的价值均约为27万亿印尼盾。华为表示有意支持这座城市的ICT生态系统。这些投资与中国的“一带一路”倡议相契合；该倡议已通过雅加达—万隆高铁等项目改变了印尼的基础设施面貌。
然而，过度依赖中国融资引发了对债务可持续性和战略依赖的担忧。随着工业项目可能导致森林砍伐和社区迁离，环境与社会保障仍至关重要。印尼必须在利用外资、保护环境和推动包容性发展之间取得平衡。
借鉴其他新首都的经验
印尼并非第一个建设新首都的国家。规划者正在通过联合国支持的“自愿地方评估”（VLR）机制研究此前的经验，这是针对新城市开展的首个此类评估。该机制旨在把可持续发展行动和人权原则纳入开发阶段，而不是等到建设完成后再考虑。
马来西亚布城为可持续发展提供了借鉴。布城被设计为吉隆坡以南的一座智慧花园城市，规划将原有马来村落纳入其中，而非让原住民居民与土地分离。韩国世宗市展示了分阶段开发、逐步将行政机构迁出首尔的优势。哈萨克斯坦阿斯塔纳则说明了全面长期愿景的重要性。通过持续投入基础设施，这座城市已发展成为拥有130万居民的繁荣都市。
努桑塔拉可以从中吸取的关键经验包括：提高透明度和问责力度、依据数据作出决策，以及切实吸纳利益相关方参与。VLR要求政府各部门打破壁垒，并记录社区反馈如何影响开发。该机制还可通过展示项目进展和风险缓解策略，帮助吸引投资者。
住房与基础设施挑战
除了光鲜亮丽的政府大楼，基本基础设施仍不完善。城市目前缺少足够的学校、娱乐设施，更关键的是，缺少供已婚公务员居住的住房。这个缺口可能让新首都重蹈它试图摆脱的问题。
为解决工人住宿问题，政府为建筑工人建造了建筑工人住房（HPK），由努桑塔拉首都管理局和努桑塔拉管理局国有企业（BUMO）负责管理，并由公共工程与住房部提供协助。此举旨在避免其他新首都曾出现的非正规聚居区，但麻省理工学院的研究人员指出，无论短期还是长期，住房数量都可能不足。如果住房建设跟不上工人涌入的速度，城市甚至还没正式开放就可能出现贫民窟。
法律与治理障碍
该项目面临重大的法律阻力。印尼备受争议的《创造就业法》（又称综合法案）目前正接受公民社会团体的司法审查。这些团体认为，该法削弱了环境保护，并为强制驱逐铺路。该法于2020年通过，尽管此前被裁定在程序上违宪，仍于2023年再次获确认。它限制公众参与环境影响评估，并以开发商自行申报审批取代环境许可。
包括努桑塔拉在内，被列为具有国家战略重要性的项目（PSN）可获得快速审批许可，土地权利保障也有所削弱。《创造就业法》第173条允许私人实体而不仅是政府以公共利益之名征收土地。雷庞生态城的另一宗案件也说明了可能随之而来的暴力镇压：当地居民因玻璃厂和生态旅游度假村项目面临驱逐，警方曾发射橡皮子弹并逮捕抗议者。
WALHI等环保组织继续挑战这些制度，认为政策决定与推土机一样会造成环境破坏。他们要求恢复公众参与权，并更明确界定公共利益，确保尊重社区福祉和权利。
要点速览
- 努桑塔拉是印尼规划在婆罗洲东加里曼丹建设的新首都，计划于2028年前取代地面下沉、人口过度拥挤的雅加达
- 普拉博沃·苏比安托总统执政期间，这项330亿美元的项目获得的国家拨款削减了一半，其定位也从国家首都降为政治首都
- 目前新城核心区仅有10,000名居民，远低于目标；学校和公务员住房等必要基础设施仍未完工
- 环保组织报告称，红树林遭到砍伐，另有13,000公顷土地因非法采矿受损，这与森林城市和净零排放的承诺相矛盾
- 包括巴厘族在内的20,000多名原住民面临迁离，水处理设施还将圣地与社区隔绝
- 宪法法院裁定授予投资者190年土地权的规定违宪，并将权利期限限制在最长95年
- 中国企业通过“一带一路”倡议相关合作投资43亿美元，成为重要的外国支持方
- 联合国支持的“自愿地方评估”机制正帮助规划者借鉴布城和世宗等新首都的经验，重点关注可持续发展和透明度
