为何绿地如今关乎一项权利
越南两座最大的城市正采取明显行动，让自然重回密集的城市核心区。在胡志明市，现有规划将20公顷的本龙港—庆会港旧址中60%划作公共公园，比例较最初方案大幅提高。位于李太祖街1号的另一块3.7公顷公共用地也将改建为绿地。首都河内正清理一片两公顷以上、此前用于办公和住宅的土地，用来建设中央广场，并升级改造东经义塾广场。这些并非简单的表面改造，而是体现了一种新的认识：公园、广场、人行道、水体和树木覆盖都是城市公共基础设施，能够帮助人们呼吸、出行、避暑和聚集。
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这一转变与一项更广泛的原则相契合，许多活动人士和规划者将其称为“呼吸权”。联合国人权理事会于2021年承认人人享有清洁、健康和可持续环境的权利，联合国大会则于2022年予以确认（UNGA 2022）。将清洁空气和亲近自然视为一项权利，意味着公共空间并非可有可无的福利，而是基本健康、社会生活和气候韧性的必要条件。
问题在于如何将这一原则转化为现实建设。越南目前的公园供给未达到国家目标，也远低于国际实践水平。有些缩减绿地的项目仍在推进，削弱了公众信任。更有力的法律和规划框架能够为新做法提供支撑，将公共土地转化为社区资产，并要求私人项目提供人人可达、经久耐用的公共空间。越南已开始尝试这一做法，但任务规模巨大，时间也十分紧迫。
胡志明市与河内释放转变信号
多年来，本龙港—庆会港旧址一直闲置，阻断了一条重要交通线路，加剧了外围城区与市中心之间的拥堵。将港区大部分土地改为公园的新规划，既恢复了交通通行，也将提供一处急需的滨水空间。胡志明市还确定了一些闲置公共地块用于建设公园，包括李太祖街1号地块，并正在审查土地储备，以加快公园建设。
如今，目标变得更加明确。胡志明市计划到2030年实现人均公共绿地至少1平方米。目前人均绿地约为0.55平方米，而且集中在中心城区。一些郊区至今没有任何公共公园。在某些情况下，公园用地被用于拓宽道路或改成停车场。近年来，胡志明市已种植数万棵树，并增加了数公顷公园用地，但官员承认，实际成效未达预期。
河内也在重塑中心城区空间，建设新广场并升级历史广场。这些项目回应了公众长期以来对安全步行、休息和聚集场所的需求。在过去数轮建设浪潮中，首都老城区失去了许多池塘和绿地。要扭转这一趋势，就必须有力保护现存水体，并创造性地利用国有土地，建设相互连接的公园和滨水步道网络。
越南的绿地水平与其他国家相比如何
越南针对大城市的国家标准提出，人均公园用地应达到7至9平方米，现实差距很大。河内人均约2平方米，胡志明市人均约0.55平方米。执行情况参差不齐，一些获批项目还缩减了开放空间。这些结果不仅是技术层面的失误，也影响公平、公共健康和气候应对能力。
国际实践表明，健全的基础标准能够带来什么成效。在日本，开发商动工之前，分区规则和土地利用标准就已界定公共空间。社区规划确保大多数居民步行250米内可到达一座0.25公顷的邻里公园，步行500米内可到达一座两公顷的社区公园。口袋公园填补老城区的空缺，大型区域公园、运动林地和防灾开放区则服务更广范围的人群。国家绿化指南要求人均公园面积达到10至15平方米。2024年出台的一项绿地法律将公园建设与气候目标、生物多样性以及屋顶、停车场和公共建筑绿化激励措施挂钩。乍看之下，东京或许像一座水泥城市，但它拥有上野公园、代代木公园和新宿御苑这三处标志性公园，每处面积约54公顷；东京都市圈内还有面积约150公顷的昭和纪念公园。
河内自身的绿化规划历程反映了不断变化的影响因素和断断续续的执行情况。追溯法国殖民时期、苏联时期和全球化时期的研究发现，规划一再提出缓解拥挤、改善空气质量和提供休闲空间的目标。但受土地使用限制、人们对公园用途的看法不一以及缺乏长期愿景等因素影响，规划落地滞后。教训很明确：如果没有清晰的规则、激励措施和机构执行能力，再好的规划也难以落地。
法律与治理塑造公园的实际面貌
法律是确立基础标准的关键杠杆。越南虽有《规划法》，但它并非专门针对城市更新的法律。城市规划部分依循一项政府法令，而该法令对公共空间要求的保障有限。这使各城市可以在不同项目中分别协商，往往导致规划目光短浅。
一些国家将公共空间义务直接纳入开发审批。英国通过《规划法》第106条协议，要求前工业用地的开发商以资金或建成资产的形式，为公共基础设施作出贡献。在汉堡港区的大型改造项目汉堡港城，项目必须划出一定比例的公共空间，并保障公众能够进入底层空间。在纽约市，滨水开发商必须建设公共滨水步道才能获得许可。荷兰《环境与规划法》允许通过土地置换，确保即便土地所有权发生变化，河岸仍向公众开放。在这些规则适用的地方，公园和滨水步道会沿水岸布置，建筑则向后退让，从而提升公共可达性，并提高洪水期间的安全性。设计良好的公园周边地价往往会上涨，帮助开发商收回成本。公共空间并非一种牺牲，也能创造持久价值。
国家政策释放的新信号
越南正采取措施，推动建立更完善的绿色法律工具体系。建设部已宣布着手制定该国首套国家绿色建筑标准。官员表示，绿色建筑和清洁交通是绿色经济的核心，并强调需要提供融资、开展工人培训，以及制定低碳材料标准。越南建筑业已累计建成数百个获得认证的绿色项目，各大城市也在试点电动公交车和充电基础设施。
11月，一场关于可持续城市发展的全国论坛探讨了如何将规划、气候适应和融资结合起来。专家呼吁在规划中强制开展水文和水力模拟，更新建筑标准以反映最新气候数据，并通过共享数据加强各部委间的协调。气候融资专家呼吁提供更多优惠融资，并在公共投资决策中常规开展灾害风险审查。河内正筹备低排放区，计划到2030年逐步淘汰城市重点环线内的高污染车辆。胡志明市计划到2030年实现所有公交车使用电力或其他绿色能源，并配套建设新的充电网络。这些措施着眼于改善空气质量和道路安全；如果还能支持形成相互连通的公园和公共廊道网络，其价值将得到充分发挥。
绿地是气候防线，也是健康保障
高温和洪水风险正在上升。越南城市坐落于河流三角洲，过去湿地和池塘能够吸纳季节性降雨。随着水泥覆盖这些天然蓄水地，突发暴雨开始在街道和地下室积水。2025年接连发生的强风暴让城市多日被淹，雨水从铺装地面迅速流下，排水系统不堪重负。目前，多个省份正投资建设预警系统、扩建排水设施，并打造更具弹性的滨水空间，在排放雨水前先行减缓并蓄存雨水。
绿地是这一系统中发挥实际作用的一部分。树木和草地能够减轻城市热岛效应。池塘、蓄水池和植被覆盖的河岸可以在暴雨期间蓄水，也能在天气晴好时作为休闲空间。带遮阴且透水的人行道将这些区域连接起来，让居民步行时不至于过热。胡志明市修订后的2040年总体规划试图将这一思路纳入长期安排。全市被划分为六个功能区，规划建设生态廊道网络、新的公共交通线路和防洪设施，将防潮屏障与绿色基础设施结合起来。规划提出在交通枢纽周围建设数十个“15至20分钟生活与工作片区”，以减少长途通勤和汽车使用。规划落地需要数年时间，但方向已经明确。
研究人员和从业者警告，不应只依赖混凝土。研究过河内洪水问题的环境工程师阮红玉表示，首都需要接受强降雨将更加频繁这一现实，并在街道和河流设计中与水共存。阮红玉这样说道：
我们无法控制水。
这一观点与国际气候科学的判断一致。香港城市大学地球科学教授本杰明·霍顿曾用直白的措辞描述该地区面临的风险：
越南及其邻国处于气候剧变的最前线。
针对这些现实进行设计，意味着保护水道、让被加盖的溪流重新见天，并禁止阻断自然排水的建设活动。这也意味着改善空气质量。公园可以吸收部分污染物，让人们远离交通尾气。排放法规、低排放区和电动公交车对于减少PM2.5和二氧化氮污染必不可少。公园和清洁交通相辅相成，共同保障人们的呼吸权。
以人为本，而非只停留在纸面规划
新建公园必须让人感到安全、实用、舒适。对顺化规划者、设计师和管理人员的访谈显示，生态设计面临着现实障碍。一些利益相关方着眼于迅速提高人均绿地面积，而非关注降温、生物多样性和减轻洪水等生态系统服务。原生植物供应有限，人们也缺乏自然式景观设计经验。不同部门的团队未必拥有相同的激励机制或时间安排。许多从业者和居民偏好传统审美和易于维护的景观，并担心更自然的设计会显得杂乱或招来害虫。
一种切实可行的办法是采用混合式设计。城市可以将草甸、湿地和遮阴树木与修剪整齐的草坪、视野开阔的空间相结合，并修建适合婴儿车和轮椅通行的步道。通过教育和示范项目，可以让人们逐渐接受更多自然形态的景观。预算中可以纳入维护人员培训和原生植物种植者的合同费用。随着居民亲眼看到自然式公园依然实用、安全、美观，公众的期待也会逐渐改变。
以公共可达性为核心，避免绿色绅士化
亚热带亚洲城市的政策制定者提醒，与气候适应挂钩的公园可能推高附近房价，导致最需要降温和防洪帮助的社区反而无力继续居住。针对河内、台北和福冈的研究指出，建立能够联结各部门、开发商和公民社会的制度十分重要。包容性设计、及早与社区沟通，以及关注公平问题，都有助于降低公园沦为孤立飞地的风险。在河内，许多年轻人表示，真正的公共空间正在减少，迫使他们转向商场和咖啡馆等带有半公共性质的私人场所。透明规划和开放准入可以恢复信任，扩大公园的使用人群。
将国有土地转化为共享资产
越南掌握着大面积国有土地，包括不断发展的城市中曾用于港口、工厂和铁路编组站的地块。这些地方可以成为城市绿肺和连接节点。明确的规则能够将这种潜力转化为一系列公园项目。城市可以为国有土地出让设定最低公共空间比例，并要求保障连续的滨水通道。规划可以明确滨河步道宽度、树冠覆盖率目标，以及游乐场和运动场的位置。开发商若按规定标准提供公共资产，可获得额外建筑面积或加快审批。具备土地重整条件的地方，相关机构可以通过土地置换建设连贯的公园廊道和开放广场，同时避免居民被迫迁出。
日本的城市更新模式要求每个项目列明将提供哪些公共设施、设施的位置，以及它们如何融入更大的网络。类似做法也适用于越南。合同可以将资金专门用于公园建成后最初几年的维护，并通过履约保证金确保按时交付。沿重要通道的建筑底层可以在白天向公众开放，从而让私人建筑融入公共空间。许多全球案例表明，这类条件并不会吓退投资，而是会引导投资。
资金、激励措施与价值依据
位置优越的公园可以提高周边土地价值，带动本地商业。这也是许多城市要求私人项目建设滨水步道和广场的原因之一。越南可以利用同样的机制。仿照英国第106条协议的开发商出资安排、透明的土地增值收益回收机制和影响费，都能为部分绿色网络建设提供资金。公共投资可以优先用于能够带动私人改造的核心空间。气候融资可以支持海绵城市项目，将蓄水池、湿地和树冠覆盖与路缘和排水设施升级结合起来。越南各地的私人开发商已经在围绕能源效率、健康街道和社区设施打造项目品牌。明确的规则能为这些目标设定共同底线，帮助避免“漂绿”。
国家政策正在向前推进。各部委正在建立绿色建筑和材料的法律框架。各城市正在投资公交电动化和排放管控。这些举措对公共健康和生产力带来的收益巨大。世界银行及其他合作伙伴指出，气候投资需求高达数十亿美元。“呼吸权”让这类支出有了以人为本的意义。公园可以减少热浪期间的就医次数。清洁空气可以减少工作日损失，并促进儿童健康成长。保护城市绿肺，就是保护城市居民。
城市如何立即行动
采取以下步骤，可以将发展势头转化为可衡量的变化。这些行动着眼于明确规则、赢得公众信任和提升执行能力。
- 为国有土地出让和大型私人项目设定有约束力的公共空间比例要求，包括滨水步道的最低宽度，以及跨城区连通的绿色廊道要求。
- 采用以距离为依据的公园可达性标准，例如确保每户居民步行较短距离即可到达小型公园，步行较长但仍可接受的距离内可到达较大的社区公园。
- 要求重大规划必须开展水文和热环境模拟，并据此要求设计方案减缓、蓄存雨水并降低热应激。
- 公开公共土地、公园项目和维护预算数据。制作在线公园地图，公布时间表、预算和承包商信息，以加强问责。
- 制定专门的城市更新法律，界定公共设施，统一出资要求，并明确土地重整和土地增值收益回收机制的使用方式。
- 对开发商采用以绩效为依据的激励措施，例如对建设有遮阴的人行道、开放底层空间供公众使用以及达到树冠覆盖率目标的项目，给予额外建筑面积。
- 投资开展生态维护、原生植物供应链和树木养护方面的劳动力培训。为长期维护编列预算，而不只是为建设拨款。
- 尽早邀请社区参与设计方案讨论，并建设示范项目，展示自然式景观如何保持整洁、安全和实用。
跟踪进展，赢得信任
成功取决于持续、可见的落实。各城市可以发布年度评分报告，涵盖新增公园面积、各社区到公园的距离、树冠覆盖率、遮阴人行道里程，以及步行可达游乐场的居民比例。独立审计可以核实已建成的公园是否开放、方便公众使用且维护良好。如果道路项目或临时用途威胁到公园用地，替代政策可以要求在任何损失发生前，先在附近提供面积相当或更好的公共空间。还可以邀请当地青年和老年人监督公园，并通过简便渠道报告问题。
公共部门不是房地产开发商，而是共同价值与记忆的守护者。老港口、工厂和铁路编组站曾助力越南工业经济的发展。如今，它们可以成为居民散步、玩耍、避暑的地方，也提醒人们这座城市属于他们。法律、设计和持续落实共同促成这项工作。从一开始就把事情做好，能够节省资金，也避免多年修补。
要点
- 胡志明市和河内正将大片国有土地改建为公园和广场，显示公共空间正在成为必不可少的基础设施。
- 越南大城市的人均公园面积远低于国家目标和国际实践水平。胡志明市人均约0.55平方米，河内接近2平方米。
- 日本的标准和法律表明，以距离为依据的可达性规则、分区制度和城市更新要求，可以在建筑拔地而起前保障公园用地。
- 其他国家要求开发商通过协议和许可程序出资或建设公共空间，尤其是滨水区域。
- 越南正在采取的国家层面举措包括制定绿色建筑标准、建设低排放区和推进公交电动化，这些措施都有助于实现更广泛的呼吸权。
- 绿地是应对高温和洪水的第一道防线。海绵城市设计可以在暴雨期间蓄水，在热浪期间为社区降温。
- 对顺化利益相关方的研究揭示了生态设计面临的障碍。融合自然式和传统元素的混合方案有助于提高公众接受度。
- 为避免绿色绅士化，城市需要确保包容性和公共可达性、尽早与社区沟通，并制定规则保障开放空间真正向公众开放。
- 具有约束力的公共空间比例要求、明确的城市更新法律和透明数据，能够将国有土地转化为持久的社区资产。
- 年度评分报告、以绩效为依据的激励措施和维护资金，是建设以人为本公园的实用工具。
