为何2026年期限眼下至关重要
菲律宾正准备发起协调一致的外交努力，争取在2026年前敲定《南海行为准则》。届时，马尼拉将担任东南亚国家联盟（东盟）轮值主席国。菲律宾外交部长玛丽亚·特蕾莎·拉扎罗已释放信号称，菲律宾将提议增加谈判轮次、缩短谈判时间表，推动多年讨论转化为可行协议。目标很明确：制定规则，降低船只碰撞、对峙和误判风险。中国的主张与多个东南亚国家的海洋区域重叠，这些海域尤其需要此类规则。
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制定行为准则并非新想法。东盟和中国于2002年通过了不具约束力的《南海各方行为宣言》，数年后启动正式的行为准则谈判。2023年，双方同意通过指导方针加快谈判；到2025年初，官员称草案已完成第三轮审读。然而，最敏感的问题仍未解决，海上局势也日益紧张。菲律宾认为，担任轮值主席国提供了一个难得机会，可以敲定一项务实、可执行且以国际法为基础的协议。
行为准则不会裁定岛屿和礁石的归属，也不会划定海上边界。这些问题需要通过单独的法律程序或双边进程解决。行为准则旨在防止危险接触、缓和日常紧张局势，并建立合作惯例。随着仁爱礁、黄岩岛及其他热点海域的对峙日益频繁，这一目标变得更加迫切。
行为准则将发挥什么作用
一项可信的行为准则将为海警、海军和海上民兵彼此近距离活动制定明确规则。它将界定安全距离和机动方式，确立呼叫与通信规程，并遏制冲撞、阻拦、使用水炮和激光等危险行为。准则还可纳入作战指挥官之间的热线、联合搜救程序，以及对大型巡逻或演习的提前通报机制。它也可能为渔业执法设定行为边界，并明确开展联合科学研究和环境保护的途径。简言之，行为准则将改善海上行动安全，而不触及主权问题。
争议的核心集中在两个问题上。菲律宾及多个东盟国家希望制定一项具有法律约束力的行为准则，并建立监测行为和处理违规行为的机制。中国反对具有约束力的文书，并要求排除东南亚国家与域外军队举行联合演习。北京还倾向于将油气项目限制在区域伙伴之间，这会使与区外企业现有的合作安排变得复杂。这些分歧关乎一条承载全球贸易重要份额的水道上的影响力与威慑力。
不是和平条约
行为准则是一种降低风险的工具，不会划定海上边界，也不会解决重叠主张。《联合国海洋法公约》（UNCLOS）仍是专属经济区（EEZ）和海上权利的法律基准。2016年，菲律宾提起的仲裁案作出裁决，驳回了覆盖南海大部分海域的历史性权利主张，但中国不接受这一裁决。即使法律争端持续存在，一项务实的行为准则仍能提升安全性和可预见性。
仍阻碍达成协议的症结
法律地位是分歧的核心。东盟声索国，尤其是菲律宾和越南，希望条文具有约束力并具备切实的执行效力。这意味着需要监督、报告机制，以及在规则遭违反时采取双方商定的措施。中国倾向于灵活的承诺，并对可能限制其海上行动选择的执行机制持谨慎态度。关于遵守规则和争端处理的措辞，将决定行为准则究竟能否成为可靠依据，还是沦为一纸空文。
适用地理范围也尚未解决。行为准则应适用于主张重叠的整个南海，还是仅覆盖部分海域？声索国希望制定全面的适用范围图，因为多个海域都集中发生事件。中国倾向于缩小适用范围。范围的界定至关重要，因为它决定规则适用于哪些地方、不适用于哪些地方。
域外力量的角色是另一个棘手问题。中国希望东盟成员国不与美国、日本、澳大利亚等伙伴举行联合军事演习。多个东南亚国家则认为，与安全伙伴合作有助于稳定局势并提升能力。航行和飞越自由由《联合国海洋法公约》保障，区域内许多国家希望这一原则能写入最终文件。
战略与国际问题研究中心亚洲海事透明倡议主任格雷格·波林简洁地概括了东盟内部的矛盾。
东盟仍然相当分裂，不声索的成员国不愿冒着惹恼中国的风险。这使声索国，尤其是菲律宾和越南，在与中国谈判、坚守立场时往往形单影只。
历史可以解释这种谨慎。2012年，在柬埔寨担任轮值主席国期间，东盟因是否在联合声明中提及南海发生分歧，未能达成声明。东盟也没有共同提及2016年仲裁裁决。各方利益和受到中国施压的程度不同，使东盟难以用一个声音发言，进而拖慢谈判进程。
海上摩擦加剧，凸显紧迫性
海上事态发展让制定安全行为准则更为迫切。2024年和2025年初，中国海警、海军和海上民兵在西菲律宾海大幅增加部署。西菲律宾海是菲律宾对其专属经济区内海域的称呼。仁爱礁周边的对峙包括阻拦机动、冲撞，以及向菲律宾补给船只使用水炮；这些船只为驻守在搁浅的“马德雷山”号登陆舰上的人员运送补给。一次冲突中，中国人员还登上了一艘菲律宾船只并损坏设备。中国公布了黄岩岛周边基线的新坐标，并出台可能允许扣押外国船员的规定。仁爱礁距菲律宾巴拉望岛不到370公里，距中国海南岛约1111公里，凸显了双方在地理位置上的不对称。
马尼拉已提出全面的群岛防御构想，加快军事现代化，并深化与伙伴的合作。美国向菲律宾部署了“堤丰”导弹系统，与澳大利亚和日本举行的演习也有所扩大。与此同时，越南加快在南沙群岛相关地物上的建设，使安全形势更加复杂。中国则针对菲律宾补给任务举行军事演习、实施封锁，并宣称在黄岩岛周边开展巡逻。
美国副国务卿库尔特·坎贝尔在指出针对菲律宾船只的事件时，呼吁缓和紧张局势。
我们希望中国停止挑衅性活动。
东盟最高官员也发出了警告。东盟秘书长高金洪强调，在海上接触不断升级之际，各方必须保持克制。
我们不能否认，局势仍在持续升级。
2025年4月，菲律宾海军在菲律宾近海追踪中国“山东”号航母，并监视吕宋岛以西的一艘中国电子侦察船；当时，马尼拉正准备与伙伴举行大型演习。北京批评这些演习不利于地区稳定。菲律宾领导人表示，菲方寻求对话和基于规则的解决方案，但也会维护自身海上权利。
菲律宾计划如何推动谈判
马尼拉作为即将接任的东盟轮值主席国，计划将政治意愿转化为持续的技术性工作。这意味着增加谈判会议频次、赋予工作组更多权力，并制定严格日程，推动有关适用范围、法律地位和事件管理的文本取得进展。2023年旨在加快谈判的指导方针建立了加快反复磋商的框架。菲律宾外交官希望通过明确分工和期限，使这一框架切实运转，同时维护东盟内部协商一致的原则。
马尼拉官员也在考虑采取平行举措，协调各声索国的立场。菲律宾、越南、马来西亚和文莱加强协调，可以减少各个击破策略的空间。马尼拉主张，任何行为准则都应符合《联合国海洋法公约》，并纳入热线、船舶和航空器近距离接触时的标准操作程序等务实措施。
菲律宾国家安全委员会发言人乔纳森·马拉亚既表达了失望，也表明了继续推进的意愿。
谈判进展极其缓慢，但我们仍希望能在2026年菲律宾担任轮值主席国期间完成行为准则。
即便大力推动外交努力，马尼拉也不太可能放松国防准备。菲律宾政府表示，在外交努力寻求可行行为准则的同时，对外伙伴关系将继续发挥威慑胁迫的作用。
中国的考量与域外力量之争
北京希望在条文中限制域外军队在南海的存在和活动，并倾向于将能源项目安排限制在区域内部。多个东盟国家对此表示反对，认为不能限制军舰在国际水域的合法存在，与伙伴开展能力建设也有助于提升海上安全。任何限制航行或飞越自由的企图都不符合《联合国海洋法公约》，并将遭到区域内外各方的反对。
中国外交部长将这一问题界定为地区事务。王毅对记者表示，亚洲不应成为大国竞争的场所。
亚洲不是大国竞争的角斗场。
中国官员称行为准则谈判正在推进，并援引草案经过多轮审读等程序性进展。分析人士提醒，这些进展并未解决有关执行、适用范围、法律地位和域外伙伴角色的核心分歧。中国拥有规模庞大的海警力量和海上民兵，并在填海形成的地物上修建了设施；在现状下，中国可以从容行动。缺乏约束力规则的行为准则在实际中不会带来太大改变。
一项可信的行为准则可以包含什么
具体措施能够将笼统承诺转化为更安全的日常行动。一套务实的措施可包括：船舶和航空器之间的最小安全距离、统一的无线电呼叫程序，以及禁止冲撞或顶靠等危险机动的规则。准则可以禁止使用高压水炮和致盲激光，为民用补给任务的护航行动编纂规程，并要求在争议地物附近举行大规模演习或开展执法行动前提前通报。准则还应扩大作战指挥官之间的热线，并确保任何事件发生后立即沟通。
能否落实规则是成败关键。由东盟和中国成员组成的联合委员会可以记录事件、核实事实，并定期发布安全简报。定期公开报告能够提高透明度，促使各方改善行为。发生违规时，委员会可建议采取补救措施，包括道歉、赔偿受损设备，或通过联合训练等方式改进安全做法。这些务实工具可以降低风险，而不意味着任何一方的主张发生变化。
谈判代表还可以考虑采用分阶段方式。先从各方最容易达成共识的事件预防与通信章节入手。随着互信增强，再加入渔业合作、搜救和科学研究等章节。一些东盟专家提出，可同步制定一项范围更广的海上接触文书，适用于东南亚海域，并向所有相关国家开放。东盟率先达成此类协议、之后再向其他国家开放加入，可补充南海行为准则，并在更广泛的区域内强化可预见的行为规范。
从现在到2026年值得关注的事项
谈判进程和海上行为都将揭示局势走向。在谈判进程方面，值得关注的是负责落实2002年《南海各方行为宣言》的东盟—中国高级官员组是否保持稳定会晤，以及工作组能否缩小在适用范围、法律地位和履约问题上的分歧。马来西亚2025年的东盟轮值主席国任期将是重要节点。次年菲律宾担任轮值主席国时，东盟和中国将迎来设定的完成目标。若公布有关执行机制或热线的整合草案文本，将表明谈判取得进展。
在海上行为方面，应关注仁爱礁、黄岩岛和仙宾礁附近接触的频率和态势。减少冲撞和使用水炮，并在海上进行更可预见的沟通，将表明即使正式签署行为准则之前，也开始形成行为规范。东南亚国家的能源勘探决定及相关反应，也将检验能否商定符合《联合国海洋法公约》的规则。如果事件升级，各方妥协的政治空间将进一步缩小。
要点速览
- 菲律宾计划在2026年担任东盟轮值主席国期间，推动达成《南海行为准则》。
- 自2002年发表宣言以来，谈判进展缓慢；双方于2023年通过指导方针，旨在加快进程。
- 主要分歧包括法律地位、地理范围、执行机制以及域外伙伴的角色。
- 中国反对具有约束力的行为准则，并希望限制与东南亚以外国家举行联合演习，以及与区外企业达成能源合作协议。
- 包括向菲律宾任务船只使用水炮和冲撞在内的事件不断增加，凸显了制定降低风险规则的必要性。
- 东盟官员呼吁保持克制，与此同时菲律宾加强了与美国、日本和澳大利亚的防务关系。
- 一项可信的行为准则应制定符合《联合国海洋法公约》的事件预防规则、热线和履约机制。
- 2025年和2026年能否保持频繁会谈，以及海上行为能否趋于稳定，将显示达成目标是否有望。
