南海角力的新战线
中国在南海开辟了新的行动战线。除了海警封锁、海上民兵集群行动和空中骚扰外，北京如今还试图重塑法律格局，将菲律宾描绘成破坏规则的一方，自己则扮演秩序保障者。这种做法通常被称为“法律战”，即运用法律论据和国内法规，不仅为政策辩护，也为其他国家视为胁迫或违反国际法的行为营造合法表象。
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最新的争端焦点是马尼拉推动将其海洋权利纳入法律条文，以落实《联合国海洋法公约》（UNCLOS）。2024年11月，菲律宾颁布《海洋区域法》（MZA）和《群岛国海上航道法》（ASLA）。前者依据《联合国海洋法公约》界定海洋区域，后者则规定了指定外国船舶和飞机穿越菲律宾群岛水域航道的程序。马尼拉还将2016年针对中国的仲裁结果纳入国内法。北京随即发起法律反击，宣布在黄岩岛周边划设直线基线，并加大声称菲律宾措施违反国际法的力度。在海上和空中，中国力量通过加强巡逻、更具挑衅性的拦截以及可能导致碰撞的事件，进一步施压。
北京为何重新塑造叙事
北京的叙事将菲律宾描绘成挑衅者，称其新法律和巡逻行动破坏地区稳定。给马尼拉的行动贴上违法标签有多重目的：在菲律宾国内外损害其声誉，通过法律争端消耗其资源，并以拥有法律依据为由，为中方采取更强硬的执法行动辩护。这种做法并不以赢得法庭判决为目标，而是要建立一套主张记录，随后在海上推行“新常态”，同时让其他方面因犹豫而不愿升级局势。
这场海上争端中的“法律战”意味着什么？
在海上争端中，“法律战”指运用、有时也会滥用法律工具来推进战略目标，而这些目标若通过其他方式实现，可能需要动用军事力量。这包括声称拥有远超他国认可范围管辖权的国内法律、旨在影响舆论的公开法律论据，以及为挑战对手主张而提交的国际文件。在南海，这种策略与日常行动交织在一起。海警船在阻拦补给行动时援引中国法律。海上民兵船只以民用渔船身份活动，却与执法行动协同。新闻声明和外交照会将对手描绘成违法者，与此同时，中方动用力量改变海上现状。
对许多政府而言，核心依据是《联合国海洋法公约》，该公约规定了领海、专属经济区（EEZ）、大陆架和过境权的规则。北京和马尼拉都是公约缔约方。争端源于双方对关键条款的解释截然不同，也源于中国以历史性权利为依据提出的主张。2016年仲裁庭裁定，在另一国专属经济区内，这类主张在公约中没有依据。
马尼拉新出台的海洋法律及其重要性
菲律宾的《海洋区域法》和《群岛国海上航道法》是这一轮法律和执法摩擦的核心。两部法律旨在明确《联合国海洋法公约》规定的权利和义务，并使国家实践与许多国家视为海洋秩序基石的法律体系保持一致。
《海洋区域法》的作用
《海洋区域法》依据《联合国海洋法公约》的定义，列明菲律宾的海洋区域，包括领海、毗连区、专属经济区和大陆架。将这些内容写入成文法，明确了马尼拉主张从基线向外延伸至200海里的专属经济区；若与邻国海域重叠，则须进行划界。该法还纳入了2016年仲裁的裁决结果，包括南海某些地物属于岩礁或低潮高地、无权产生专属经济区，以及历史性权利主张不能依据《联合国海洋法公约》凌驾于另一国的专属经济区之上。
《群岛国海上航道法》将如何实施
《群岛国海上航道法》确立了指定群岛航道的框架。根据《联合国海洋法公约》，群岛国可要求外国船舶和飞机在穿越其水域时使用特定航线，同时确保通行安全、连续。对菲律宾而言，具体细节至关重要。航线和通行条件会影响外国军舰和海警船的航行路线、它们与敏感区域的距离，以及马尼拉执行安全和环境规则的方式。北京近期的行为显示，它试图通过让中国船只在吕宋岛附近及菲律宾群岛水域内活动并形成固定航迹，来影响这些选择。
北京的反制措施：从划设基线到建立自然保护区
马尼拉颁布新法数周后，中国宣布在黄岩岛周边划设直线基线。直线基线仅适用于有限情形，例如海岸线极度曲折或存在沿岸岛屿的地区。将其用于孤立的海上地物，并宣称基线以内海域属于内水，普遍被认为与《联合国海洋法公约》不符。2016年仲裁庭认定黄岩岛属于岩礁，无权产生专属经济区；该岛位于菲律宾专属经济区内，菲律宾和中国渔民均享有传统捕鱼权。
黄岩岛与直线基线策略
在黄岩岛周边划设直线基线并未改变多数国家承认的法律地位，但为北京提供了宣传依据，以此为加强执法辩护并反击菲律宾巡逻行动。中国的声明声称，菲律宾的行动违反中国法律，采取管控措施是必要之举。马尼拉在许多国家的支持下驳斥了这些说法，称其在《联合国海洋法公约》中毫无依据。
新设自然保护区与保护环境的借口
2025年9月，中国当局宣布计划在黄岩岛设立自然保护区，覆盖数千公顷珊瑚礁，位置靠近潟湖入口。中方以保护环境为由，将这一举措包装成环保行动。菲律宾官员称，这是企图在其专属经济区内巩固行政控制、挤走菲律宾渔民。
菲律宾国家安全顾问爱德华多·阿尼奥谴责该计划，指责中国打着保护环境的幌子进行占领。他表示，这一举措不合法，并警告马尼拉不会接受。
菲律宾国家安全顾问爱德华多·阿尼奥表示，中国在黄岩岛设立保护区的计划“公然违法”，称其只是为最终占领铺路的借口。
菲律宾外交部助理部长马歇尔·路易斯·阿尔法雷斯重申，马尼拉有权在其水域内管理环境保护事务。
负责海洋和海洋事务的菲律宾外交高级官员马歇尔·路易斯·阿尔法雷斯表示，黄岩岛是菲律宾领土不可分割的一部分，只有菲律宾有权在那里设立保护区。
地区专家称，这一保护区计划是典型的法律战：先制定国内规则、设置标识，再迫使其他方面在默认接受和对抗之间作出选择。一名分析人士表示，其目标是通过行政管控在海上既成事实，同时声称相关措施合法且具有防御性。
海空施压：游走在安全规则边缘的策略
中国在菲律宾控制的地物周边采取的执法行动日益危险，尤其是在仁爱礁、仙宾礁和黄岩岛附近。菲律宾船只报告称，发生过碰撞、危险逼近和反复遭遇水炮攻击。2024年，在仙宾礁附近发生的一起事件中，一艘菲律宾海警船与一艘中国船只相撞，马尼拉称当时正在执行例行任务。2025年初，中国船只横切一艘菲律宾船只船头，随后向一艘菲律宾科研船发射水炮并擦碰船体。另一起事件中，两艘中国船只试图拦截一艘菲律宾船只时相撞，显示近距离机动的激烈程度和混乱局面。
这些行为涉及两国政府均接受的《1972年国际海上避碰规则公约》（COLREGS）。审理菲律宾诉中国案的仲裁庭强调，COLREGS是一套全球适用的安全规则，在船只面临碰撞风险时，其效力应优先于执法要求。来自南沙群岛和黄岩岛的报告显示，相关行为与COLREGS要求背道而驰：船只危险逼近、危险地横切他船船头以及使用水炮，都增加了碰撞风险。
中国力量还对菲律宾飞机施加压力。菲律宾官员称，一架军用直升机曾在黄岩岛附近悬停于一架渔业飞机约10英尺范围内，对无线电呼叫置之不理；此外还有中国飞机在南沙群岛上空跟踪或骚扰菲律宾巡逻机的事件。这些行动违背了基本航空安全规范和国际民用航空组织相关指南。
北京为许多此类行动辩称，这是在其认定属于中国管辖的水域内依法实施管控。在仙宾礁附近发生对峙后，一名海警发言人再次重申了这一说法。
中国海警发言人耿宇表示，一艘菲律宾船只“非法进入”南海某礁附近海域，中国海警船“依法采取管控措施……”
菲律宾官员则反驳称，中国船只和飞机在马尼拉依据《联合国海洋法公约》享有主权权利的区域内活动，北京此举意在恐吓。一名菲律宾海警高级官员称，近期一次水炮袭击严重损坏了一艘渔船，飞溅的玻璃还致使一名船员受伤。分析人士警告称，持续对峙加上在吕宋岛近海加强存在，意在让中国船只的航行模式常态化。菲律宾国防官员称，中国船只沿着日后可能依菲律宾法律划定为正式航道的路线“意图明确地徘徊”。
群岛航道与“意图明确地徘徊”为何重要
群岛航道是《联合国海洋法公约》设立的一种特殊制度，允许群岛国通过指定航线引导外国船只通行。船舶和飞机在群岛航道内享有连续、迅速通行的权利，类似于在用于国际航行的海峡内的过境通行。沿岸国可以制定交通分道通航制和安全规则，但不能出于政治原因限制通行，也不能要求事先获得许可。
对马尼拉而言，任务是划定兼顾安全与防务的航线。对北京而言，在菲律宾水域形成常规航行轨迹，就可以在马尼拉正式划定航道时援引这些记录。持续在三描礼士省近海活动、深入菲律宾水域，以及与可能划定航线相吻合的平行航迹，都具有特定目的。如果中国能够声称这些航线已属常态且广泛使用，就可以主张将其纳入正式航道，并争取有利于中国行动的通行条件。
黄岩岛位于菲律宾专属经济区内的战略位置，靠近主要航运路线和吕宋岛。中国将划设基线、建立自然保护区等法律措施与持续巡逻和空中出动结合起来，形成一套巩固控制的手段。每一步都被包装成合法行政管理或安全措施，即便其他国家否认其法律依据。
2016年后的法律格局与“九段线”之争
菲律宾提起的案件所产生的2016年仲裁裁决，依据《联合国海洋法公约》程序具有终局效力。裁决认定，中国声称的“九段线”内历史性权利，在另一国专属经济区内不具有法律效力。裁决还认定，南沙群岛所有地物均不能产生专属经济区，黄岩岛属于岩礁，不能产生自身的专属经济区。仲裁庭认定，中国妨碍了黄岩岛传统捕鱼活动，并非法阻止菲律宾开展油气勘探。
中国拒绝接受裁决并继续坚持其主张，而许多国家则援引这一裁决来明确自身立场。自2019年以来，各国陆续提交外交照会阐明法律观点，有人将这一过程称为“照会之战”。这让各国政府在海洋区域、历史性权利和地物地位等问题上的立场更加清晰。仲裁庭没有裁决岩礁和珊瑚礁的主权归属，因此这些问题仍未解决，但争端范围已缩小。
美国的航行自由行动以及伙伴国家的过境通行，彰显了对航行权利的支持。尽管这些行动在多大程度上能改变行为仍有争议，但它们让各方持续关注法律问题。欧洲学者认为，东南亚声索国应继续使其主张与《联合国海洋法公约》保持一致，并通过法律和外交途径推进诉求。他们还敦促美国批准《联合国海洋法公约》，以增强自身立场。
中国如何借海警法律改变规则
国内法是北京策略的核心部分。2021年《中国海警法》包含允许中国海警在中国认定属于其管辖的水域对外国政府船舶使用武力的条款。该法还授权海警在界定模糊的区域采取执法行动，许多国家对此予以反对，认为其适用范围远超《联合国海洋法公约》认可的区域。
2024年6月，中国为海警机构发布了新的行政执法程序，通常称为三号令。根据该规定，如果外国船只和人员处于中国认定属于其管辖的水域，指挥官可将其拘留30天；案情复杂时可延长至60天。但中国的管辖范围并未明确界定。从马尼拉的角度看，风险在于，菲律宾军人、科学家或渔民可能仅因中方单方面解释法律，就在菲律宾专属经济区内遭到拘留。新规出台后，中国海警在仁爱礁和仙宾礁周边更直接地介入行动，在部分行动中取代了海上民兵。这减少了责任归属方面的模糊性，却增加了国家船只之间发生对峙的风险。
这些法律工具与战略宣传以及黄岩岛保护区计划等行政举措并用。综合来看，这套做法旨在展示治理能力，并向其他方面施压，迫使其接受北京制定的规则。
菲律宾及其伙伴能如何应对法律战？
马尼拉有多种途径可以反击，同时避免引发军事升级。第一，继续使国内法规与《联合国海洋法公约》保持一致，公布群岛航道的详细规定，并记录每一起与公约相冲突的中国行动。详尽的事件记录，包括雷达数据、无线电记录和视频，有助于证明相关行为违反COLREGS和航空安全规则的模式。
第二，马尼拉可以继续奉行透明政策。公开事件经过和法律论据，有助于挫败将执法行动描绘成例行行政管理的企图。菲律宾机构已更加积极地发布海上遭遇事件的影像并提出外交抗议。
第三，伙伴国家可以加强对国际法的支持。这包括支持菲律宾机构在专属经济区内依法开展行动，执行彰显航行权利的存在行动，以及协调外交抗议并援引《联合国海洋法公约》的具体条款。在可能的情况下将争端提交国际机构，能够让各方聚焦法律问题，即使执法落实并不容易。
第四，亚洲和欧洲志同道合的国家可以继续通过法律和外交渠道施压。继续向联合国提交照会，反对过于宽泛的历史性权利主张并澄清海洋权益，有助于收紧法律环境。向东南亚海警和渔业机构提供技术援助，则能增强其记录事件和依法执法的能力。
第五，各国政府可以研究运用经济和贸易手段，回应违反国际法的海上行动。审慎采取措施，并与具体违规行为挂钩，可以提高违法行为的代价。开展地区培训，提升证据收集、海上犯罪起诉和环境监测能力，也有助于加强问责。
最后，继续与盟友合作有助于防止误判。美国重申，若菲律宾武装部队、公共船只或飞机在太平洋地区，包括南海，遭到袭击，将触发共同防御承诺。日本、澳大利亚和欧洲伙伴也加强了海上合作与能力建设。目的不是对抗，而是稳定法律秩序，使争端能够在不受胁迫的情况下得到管控。
要点
- 中国加强了法律战，运用法律主张、国内海警执法权力和行政措施，挑战菲律宾新出台的海洋法律。
- 菲律宾《海洋区域法》和《群岛国海上航道法》与《联合国海洋法公约》保持一致，并纳入了2016年仲裁裁决。
- 北京宣布在黄岩岛周边划设直线基线，并公布自然保护区计划，菲律宾官员称其违法。
- 海空事件愈发危险，相关行动与COLREGS及基本航空安全规则相冲突。
- 中国2021年《中国海警法》和2024年执法程序扩大了在其他国家认定为菲律宾水域的区域内拘留人员和使用武力的权限。
- 2016年仲裁裁决否定了在另一国专属经济区内的历史性权利主张，并认定黄岩岛是不能产生自身专属经济区的岩礁。
- 中国持续在吕宋岛附近及菲律宾群岛水域活动，似乎意在让特定航线常态化，以影响海上航道的划定。
- 应对措施包括使法律与《联合国海洋法公约》保持一致、透明地公布事件情况、协调外交行动、依法开展存在行动，以及加强地区能力建设。
